浅谈行政诉讼案件的立案审查

　　公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，有权依照《行政诉讼法》的规定向人民法院提起行政诉讼。这是对公民、法人或者其他组织诉权的法律规定。但是，实践中，由于对行政诉讼法定立案条件的理解不一，将本应纳入行政诉讼范围的案件排斥在人民法院受理案件的大门之外，错误地剥夺当事人的诉权，造成老百姓告状无门的现象时有发生，制约了行政诉讼案件数量，也影响了行政审判工作的顺利开展。所以，如何把握法定的立案条件，尤其是对起诉条件的审查应当把握到什么程度，这是关系到人民法院能否开创行政审判工作新局面，实现行政审判保护公民、法人和其他组织合法权益，维护和监督行政机关依法行政的法定职责，推进社会进步的重要问题。笔者对此仅述一孔之见。

　　根据《行政诉讼法》第六章第三十七条至四十二条的规定，人民法院应当从六个方面审查公民、法人或者其他组织的起诉是否符合法定受理条件：第一，原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织;第二，有明确的被告;第三，有具体的诉讼请求和事实根据;第四，属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖;第五，法律、法规规定复议为诉讼的前置条件的，已经经过复议;第六，在法定的期限内提起行政诉讼。上述六个条件含义都十分广泛，将其适用于具体的案件之中，审查起来常常是任者见任，智者见智，稍有不慎就出现该立不立或错立现象，为保险起见，各地法院只好严把立案关，不惜迎接当事人状告无门的抱怨和行政案件过少的尴尬局面。

　　那么，缓解这种状况，笔者认为，重要的途径之一就是在坚持严把立案关的原则下灵活掌握立案条件，换言之，就是对行政案件的立案审查易粗不易细，只要当事人的起诉没有明显的不符合法定立案条件的情形，就予以立案受理。其理由是：第一，立案审查本身仅仅是人民法院审理案件的一个环节，未经严格审查剥夺当事人的诉权，不符合人民法院非有法定事由不得拒绝受理案件的基本原则。第二，行政诉讼案件起诉条件中的原告资格、被告资格、行政诉讼受案范围、起诉时效等等问题具有复杂性，有时很难通过对当事人起诉状及其相关材料的审查就能够辨别清楚。没有完全搞清楚相关问题就草率地裁定不予受理，违反人民法院裁判应当事实清楚、证据确凿、适用法律、法规正确的基本要求。第三，即便立案审查不严，有可能使不符合行政案件立案条件的诉讼被人民法院立案受理，也有将其排除的法定途径。因为，在行政案件的审理阶段，审判人员仍然要对案件是否符合法定立案条件问题进行审查，如果不符合立案条件，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼〉若干问题的解释》(以下简称《解释》)第四十四条规定，裁定驳回起诉。[page]

　　那么，行政案件立案审查究竟应当审查到什么程度呢?如何把握“易粗不易细”、“明显不符合”的标准呢?这就要正确认识和理解对行政案件立案法定条件审查的度。

　　第一，关于原告资格的立案审查。根据《行政诉讼法》第四十一条第一项规定，只要公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯了其合法权益，就有资格以原告身份提起行政诉讼。至于提起诉讼的公民、法人或者其他组织的合法权益是否受到具体行政行为的侵犯，不属于立案审查的范围。也就是说，在审查起诉阶段，原告资格问题的审查，仅限于对起诉人是否“认为具体行政行为侵犯其合法权益”的审查，只要起诉人认为的是“具体行政行为侵犯其合法权益”，就符合了原告的基本条件。至于原告的权益是否属合法权益，合法权益的范围是否在“人身权、财产权”的范围之内，侵犯其合法权益的行为是否是“具体行政行为”等等，应当审查起诉的其他条件或者在立案之后的审理阶段，依法审查并作出裁判。

　　原告资格问题在行政诉讼中非常复杂，不通过案件的仔细审理，仅在审查立案阶段很难把相关问题都弄清楚。由于我国目前行政诉讼案件不是太多，而是太少，老百姓的法治意识还比较淡薄，不愿告、不敢告、怕告行政机关的情况仍然十分普遍，部分行政机关通过各种手段阻止人民法院受理行政诉讼案件的现象时有发生，因此，加强对相对人诉权的保护就显得十分突出。由此，人民法院更应当正确理解法律规定的本意，在立案审查阶段，对原告资格从宽掌握。

　　第二，关于被告资格的立案审查。《行政诉讼法》第四十一条第二项规定， “有明确的被告”就符合起诉条件。由此可以看出，《行政诉讼法》在立案审查时对被告的要求是非常低的，只要原告起诉时，所诉被告具体、明确，同时符合其他起诉条件就应当立案受理。“明确的被告”，简单地说，就是指原告所诉被告是清楚的、具体的、可以指认的、不存在任何含糊的、能够确定的。至于被告是不是适格，是不是符合《行政诉讼法》第二十五条以及《解释》第十九条至第二十二条规定的适格被告条件，不应当属于立案审查的范围。

　　“适格被告”不属人民法院立案审查的范围，“明确的被告”才是人民法院立案审查的法定标准。因此，被告是不是适格，并不影响当事人的诉权。只要当事人起诉有“明确的被告”，并符合其他起诉条件，其诉权就已经成立，不得任意剥夺。

　　第三，关于诉讼请求及事实根据的立案审查。《行政诉讼法》第四十一条第三项规定，起诉应当“有具体的诉讼请求和事实根据”。诉讼请求是人民法院立案审查中容易忽视的环节。事实上，诉讼请求在诉讼过程中具有十分重要的作用。在某些情况下，可能就是因为当事人的诉讼请求不当，有理的诉讼，变成了无理的诉讼。从《行政诉讼法》赋予人民法院的审查职责看，立案审查阶段应当对当事人的诉讼请求予以明确，当事人诉的具体行政行为是什么，是要求撤销或者变更全部具体行政行为还是其中部分内容。“具体的诉讼请求”不是指当事人有具体的要求就可以，还必须明确到具体的被诉具体行政行为，因为行政诉讼的前提是被诉具体行政行为的存在。审查过程中，如果当事人确系法律知识欠缺，立案审查的法官可以给当事人必要的指点和引导，但是，不得强迫。

　　关于起诉条件中的事实根据问题，《解释》第四十条有明确规定，只要当事人能够证明具体行政行为存在，人民法院就应当依法受理。如何理解“证明具体行政行为存在”，笔者认为，在此也应当作宽泛的理解，首先，这里的事实根据仅指证明具体行政行为存在的事实根据，不包括其他诉讼请求的事实根据;其次，证明具体行政行为存在的事实根据可以是当事人通过某种途径获得的具体行政行为文件的复印件等直接证据，也可以是能够证明存在被诉具体行政行为的其他间接证据，决不能以没有具体行政行为的书面法律文件为由拒绝受理案件。只要当事人提供证据证明具体行政行为确实存在，人民法院就应当依法立案受理，至于具体行政行为内容如何，应当通过审查，由被告举证。

　　第四，关于受案范围和管辖的审查。行政诉讼受案范围是行政诉讼立案审查中最难把握的一项内容。根据《解释》精神，人民法院受理行政案件应当根据行政诉讼法的规定，向逐步扩大行政诉讼受案范围的方向发展。司法实践中，对于是否应当受理争议比较大的一些行政行为，在司法内外部环境许可的情况下，应当尽可能立案受理。尤其是新类型案件，经过立案审理有助于推进行政法的理论和实践的发展。

　　《行政诉讼法》第三章对管辖作了明确规定，实践中也不难掌握。《解释》将中级人民法院受理案件的范围作了扩大，凡是被告为县人民政府的，均可以由中级人民法院法院管辖。这符合适当提高行政诉讼审级的原则，对排除干扰，建立良好的司法环境，具有十分积极的意义。

　　第五，关于复议前置程序的审查。根据《行政诉讼法》第三十七条第二款规定，只有法律、法规规定应当先向行政机关申请复议的，才可以作为起诉的前置条件。实践中争议比较大的是对《行政复议法》第三十条的理解。由于自然资源案件在行政诉讼中占据相当比例，对第三十条的理解直接影响到此类案件的受理。目前司法实践中存在两种理解，一种认为，第三十条的含义应当是指所有的涉及自然资源所有权和使用权的行政案件都应当复议前置;另一种认为，只有当事人已经取得自然资源的所有权或者使用权法律证书，行政机关侵犯该项“已经依法取得”的权利时，复议才是诉讼的前置条件。笔者认为，第二种理解是正确的。首先，《行政复议法》第三十条明确规定是“已经依法取得……所有权或者使用权”，而根据我国相关民事法律的规定，自然资源所有权或者使用权的取得实行的是登记主义，即，只有依法办理登记手续，取得权利证书，才从法律上取得了该项自然资源的权利，第二种理解符合法律条文的语意。其次，从我国《行政诉讼法》和《行政复议法》的立法精神看，复议前置是例外，直接起诉是原则，对第三十条规定作扩大理解不符合法律的基本精神。最后，从司法实践看，行政诉讼案件不是太多，而是太少，行政复议由于受行政首长制约，许多情况下很难对相对人的合法权益给予适当的保护，复议前置很多时候只能是浪费时间，影响行政效率，允许当事人直接起诉更有利于对公民法人和其他组织合法权益的保护，对第三十条不作扩大理解符合当前的司法实践。[page]

　　第六，关于诉讼时效的审查。《解释》从行政诉讼制度的根本目的出发，对行政诉讼时效制度作了有利于保护当事人诉权的规定。在民事诉讼中，诉讼时效并不影响当事人诉权，而是决定当事人胜诉权。行政诉讼从行政效率的角度出发，规定诉讼时效是当事人是否具有诉权的条件，理论上是说得通的。但是，由于多数情况下，具体行政行为都是行政机关的主动行为，要求被动一方的行政相对人证明行政机关的行为是何时作出并告知当事人的，显然不合理。因此，《解释》第二十七条第一项规定，原告对是否符合法定条件负举证责任，但是被告认为原告起诉超过起诉期限的除外。由于审查起诉仅仅是对原告起诉材料的审查，并不对被告的答辩进行审查，既然原告对起诉期限问题不负举证责任，那么，只要原告的起诉没有自己证明已经超过诉讼时效的，人民法院就应当依法立案受理。

　　行政诉讼立案审查的相关法律问题还很多，以上仅仅是简单列举笔者在审判过程中遇到的一些突出问题，同时也仅仅是谈了对有关法律和司法解释理解的原则立场，至于如何从制度上，从操作层面来解决上述问题仍需进一步商榷。相信随着时代的发展，国家政治民主进程的加快，尤其是加入WTO，行政诉讼受案范围将不断扩大，立案条件会进一步放宽，立案审查的相关制度将进一步完善，逐步实现对公民、法人和其他组织诉权的最大保护。