现行“一调一裁两审”体制受到质疑，劳工利益的保护还需更顺畅渠道

　　佟丽华做梦都想去向总理诉说农民工维权的艰辛，但他现在只能对《瞭望》新闻周刊表达他的痛苦：为什么有那么多劳动争议案件?为什么处理起来又要搞得那么复杂?为什么明明知道问题所在，却难以大刀阔斧地改变它?

　　面对《瞭望》新闻周刊记者拿出的劳动争议调解仲裁法草案，这位担任全国律协法律援助与公益事务委员会常务副主任、北京市农民工法律援助工作站主任的知名公益律师，似有万语千言。

　　该草案于日前召开的十届全国人大常委会第29次会议上首次审议，基本维护现行“一调一裁两审”体制，此前广泛传播的“或裁或审”乃至取消仲裁等建议未被采纳，一般情况下，仲裁依然是诉讼必经的前置程序。

　　佟凭其工作站援助两千来件劳动争议案的经验推断，如果在立法中不对现行体制进行调整，诸如农民工讨薪和工伤索赔的路将依然困难。

　　全国人大常委会委员、前中华全国总工会副主席周玉清在审议中也表示，尽管草案做了很大努力，但还难以做到减少程序、缩短周期、降低劳动者维权成本。

　　全国人大常委会法工委副主任信春鹰对草案做法的解释则是：现行体制经过二十多年的实践，“已经被社会所接受，不宜轻易否定。”

　　程序复杂维权不易

　　自1987年恢复劳动争议处理机制后20年来，劳动争议案件呈持续高发态势，据劳动和社会保障部统计，年均增长率高达27.3%，2006年全国仲裁机构受理劳动争议案件44.7万件。

　　而且这还只是受理案件的数据，加上不予受理和未申请处理者，实际劳动争议数量难以统计。

　　在劳动争议中，劳动者居于有目共睹的失衡地位，而农民工群体的问题更突出。北京市农民工法律援助工作站对上千个农民工维权案件的总结发现：劳动合同签订率极低，非法转包现象严重，工伤保险覆盖率低，等等，这些问题都导致其权利难以得到保障。

　　现行劳动争议处理体制加大了维权的难度。根据1993年颁布的企业劳动争议处理条例和1994年颁布的劳动法，劳动争议须经“一调一裁两审”，不愿调解可以仲裁，但想要诉讼就必须先经仲裁，不服裁决方可向法院起诉。

　　佟丽华称，处理一起农民工维权案件，至少也需要2个月的时间。而走完全部程序，即农民工从向劳动监察大队举报到法院执行完毕，按最快的速度，大约需要4个月零10天的时间。

　　对于更复杂的工伤案件，经确认劳动关系、工伤认定申请、劳动能力鉴定及工伤待遇索赔四个程序，直至“一调一裁两审”，时间更长，实际上一两年是普遍现象。[page]

　　三年前，佟丽华主持了一项中国农民工维权成本调查表明，为了索要不足1000元的工资，完成所有程序，农民工维权需要直接支付至少920元各种花费;花费时间至少11～21天，折合误工损失550～1050元;国家支付政府工作人员、法官、书记员等人员工资至少是1950～3750元。如果提供法律援助，则综合成本最少为5000元，最高将超过9000元。

　　如河北农民工郭增光等68人被拖欠工资一案中，为拿回被拖欠的3万多元工资，农民工负担的成本超过13000元，再加上政府、法律援助工作站的负担，总成本超过3万元。最后拿钱时，包工头还对郭增光说：“你们忙活了3年，不也就是拿到3万块钱吗?”

　　在复杂的程序、高昂的维权成本面前，不少农民工选择知难而退，或者退而求其次，如拿打折工资，不要工资只拿回押金，放弃包括保险、赔偿等在内的劳动关系中的权利而直接以劳务关系起诉，等等。

　　相形之下，一些用人单位为逃避欠薪等责任，反倒可以利用复杂程序恶意拖延。

　　仲裁面临公信力危机

　　看上去矛盾的是，“一调一裁两审”设计初衷正是为了简便、快捷、平和，何以酿成如此复杂困境?

　　因调解近年日趋弱化、且属自愿申请，仲裁则是强制的诉讼前置程序，现行劳动争议处理体制中仲裁便居枢纽地位。实际主要问题也正在于仲裁环节。

　　劳动部门及其仲裁机构自己摆出的最大苦衷是，面对数量激增且日趋复杂的劳动争议案件，现行仲裁机构和人员难以应对，案多人少的矛盾突出，这也是其要求扩编的理由。

　　据2004年的统计数字，全国共有各级劳动争议仲裁委员会3138个，专职仲裁员7424名，有些地区仲裁员人均年办案量超过了200件。很多办案人员还身兼数职，工作范围包括仲裁、信访、监察等，难以专心办案。

　　仲裁人员素质也经常受外界诟病。北京市农民工法律援助工作站执行主任时福茂律师称，他与打交道的仲裁员有些连举证责任都搞不清，“不过不懂还好，就怕不懂装懂，乱裁一通。”

　　目前仲裁人员实际主要由劳动部门人员担任，不像法官那样要经资格考试，且机关人员时常调动、轮岗，这样更难做到专业化。

　　目前草案对仲裁员提出了较高要求，从事律师工作满五年至具有法律知识的从事劳动、工会等专业工作满三年等，须满足条件之一。

　　除人员因素外，仲裁机构有时因行政干预产生公信力危机。由劳动部门、劳方、企方三方代表组织的劳动争议仲裁委员会在一些地方有名无实、形同虚设，实际工作由设在劳动部门的仲裁办主导，绝大多数没有单独的编制和经费保障。[page]

　　在一些地方官员片面追求经济发展的背景下，通过行政干预使劳动仲裁偏向企业的情况就时有发生。《瞭望》新闻周刊调研还发现，有的地方政府明令禁止仲裁部门受理改制企业的劳动争议案件，有的甚至由政府部门作出决定，让仲裁部门执行。

　　此外，中国劳动法学会副会长、湖南大学和上海财经大学教授王全兴指出，因现行仲裁既没有终局效力，也不受司法监督，使得仲裁人员缺少责任及风险意识，这也加大了仲裁的随意性。

　　在多重因素下，通过仲裁减少诉讼的制度设计本意在实践中难如人意。据官方统计，劳动争议案件的仲裁、诉讼都在快速增长，但诉讼增长率更快，说明不服仲裁而起诉的比例在增加。

　　劳动部门提供给立法机构的数据是，我国目前劳动争议案件的起诉率大体维持在仲裁受理案件总数的20%左右。

　　学者王全兴对此表示怀疑，佟丽手律师更是指出，他们工作站援助的劳动争议案件中，不服裁决起诉的比例约有一半，再减去放弃仲裁或撤诉以及仲裁过程中调解的案件，真正经过裁决而不起诉的不到一成。

　　若不计统计口径差异，据最高人民法院2007年工作报告，2006年法院系统审结劳动争议案件近18万件，将其除以劳动仲裁机构同年审结的44.7万件，仲裁后的起诉率为40%左右。

　　取消还是强化?

　　因仲裁实际功能发挥难如人意，使得先裁后审的体制设计近年来饱受诟病，而立法，被期望为关键的矫正之举。

　　西南政法大学校长陈彬教授认为，随着我国经济体制、劳动制度的改革，和谐社会理念对公平价值的更多要求，这种模式的弊端日益明显。

　　他指出，除程序冗长、成本高昂外，先裁后审还使得当事人诉讼愿望“进口”单一，且限制了诉权。

　　王全兴另指出，尽管程序上先裁后审，但工作上裁审脱节，法院审理案件并不以仲裁为基础，这不仅不利于节约资源，而且使仲裁失去司法监督。

　　针对劳工保护不足的仲裁难局，陈彬主张或裁或审，各自终局，以减轻劳动争议纠纷急剧增加给劳动争议仲裁部门和法院带来的压力。还可在法院、仲裁机构之间形成一种隐形的竞争态势。

　　全国人大常委会委员傅志寰、任茂东在审议中也建议采取或裁或审。

　　或裁或审主张本身也受到质疑，如法院将不堪重负。曾任重庆市第二中级人民院院长的陈彬回应，仲裁机构和法院之间应算总账，都是国家的人力和经费，用到哪里都一样。

　　王全兴的主张是建立专门的劳动争议裁审机构。在现阶段以劳动仲裁机构为主力，以法院审判为最终保障，目标模式则可为单一的劳动司法机构。[page]

　　他还认为，不宜轻易改变相对依托于劳动行政部门的劳动仲裁体制，但劳动仲裁机构实体化建设是必要的。同时，先裁后审关系需要重构，即在裁审之间建立相当于法院一审与二审的效力约束关系，法院审判不仅以仲裁为基础，而且对仲裁构成监督。

　　相形之下，佟丽华表达了比较激进的主张：取消仲裁，一调两审即可，简化程序，便于劳动者维权。

　　与此相应，他建议将现有劳动仲裁资源充实到劳动监察，强化劳动执法，从根本上减少欠薪、工伤等劳动争议案件的发生。任茂东委员在审议中也强调从源头上加强劳动监察的观点。

　　佟丽华认为，劳动违法现象的多发，正是行政部门该管而未管到位的，而劳动争议处理的复杂化，是行政部门本不该管、管了却同样没有管好的。

　　若强化则需改造

　　目前草案主要还是维持现行体制。

　　信春鹰称，首先，“一调一裁两审”能够充分发挥调解和仲裁的作用，使劳动争议尽可能地在比较平和的气氛中得到解决，尽量减少打官司。其次，劳动合同法确立了政府、工会、企业建立的三方协调机制，劳动行政部门作为政府主管部门应督促当事人履行义务，防止争议的发生，也有责任在劳动争议的处理过程中发挥作用。

　　郑功成、庄公惠等委员也赞同草案规定的现行框架。

　　受访的王全兴和陈彬教授认同草案在一些具体做法方面的进步，如劳动报酬、工伤医疗费等三类争议一裁终局，因履行集体合同发生的争议可或裁或审，这些案件具有明确专业标准、与劳动者生存权益联系密切等特点，实行例外模式，可更好满足处理及时、简便的要求。

　　仲裁受理时效还从劳动法规定的60天回到企业劳动争议处理条例规定的6个月，是旨在更好地保护当事人权益之举。

　　规定仲裁证据主要由用人单位提供，也是对居于弱势的劳动者的倾斜保护。

　　但他们也同时认为，维持仲裁权力后，仍面临保证仲裁机构独立性、公正性，以及非终局性的责任问题、与诉讼脱节的监督问题等难点。

　　另一个难题是，仲裁较之于诉讼的高收费问题如何解决?目前劳动争议案件的诉讼费用仅为5元，甚至可减免为零，而仲裁一般在300元以上，按有的地方规定的标的比例算，达到数万元也是有可能的，而且收费标准无全国统一规定。佟丽华和时福茂认为，这是一块值得警惕的丰厚利益。

　　草案在此前的征求意见稿阶段曾规定，劳动仲裁收取立案费五十元，仲裁委经费由财政保障。但这一条在提交常委会审议时已经删去。[page]

　　周玉清委员建议该草案像劳动合同法一样，在更广的范围内听取意见，“因为这涉及到众多的企业和几亿职工。