最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释

　　（ 法释〔2015〕9号）

　　为正确适用第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议决定修改的《中华人民共和国行政诉讼法》，结合人民法院行政审判工作实际，现就有关条款的适用问题解释如下：

　　前言：新解释虽只有27条，但与新解释、新法不冲突的旧解释、各种规定仍为现行有效，可以援引、适用。经一年半载的实践、磨合后，可望看到大篇幅的新解释，结束“27条”与“98条”解释并用的局面。新解释条文取自高法公布的文本。

　　第一条 人民法院对符合起诉条件的案件应当立案，依法保障当事人行使诉讼权利。

　　解读：【对符合起诉条件的案件】的表述不恰当，应为“对符合起诉条件的起诉”。所谓符合起诉条件的起诉，主要是指以下四项：①所诉行政行为是可诉的行政行为（注：诉前须经行政复议的行政行为，未经行政复议，不属于可诉行政行为）；②起诉人与该行为有利害关系；③起诉未逾起诉期限；④诉讼请求合乎规范的要求。

　　【行诉诉请写作二要点】诉请是行政起诉状的核心，往往决定着受理与否及成败。规范写作行诉诉请有二个要点：一、先确定所诉案件的类型，二、再按案件类型的判决结果确定诉请。确定案件类型以及诉请的依据是：法发[2004]25号文即《一审行政判决书样式（试行）》和本解释第二条规定。此乃行诉秘籍，建议实务工作者熟读。

　　对当事人依法提起的诉讼，人民法院应当根据行政诉讼法第五十一条的规定，一律接收起诉状。能够判断符合起诉条件的，应当当场登记立案；当场不能判断是否符合起诉条件的，应当在接收起诉状后七日内决定是否立案；七日内仍不能作出判断的，应当先予立案。

　　解读：“一律接收起诉状”的规定很[赞]。建议行政起诉人及其代理人：①当面起诉的，索取“注明收到日期的书面凭证”；②书信寄交的，写清材料清单保留好回执。（注：立案法官出具“注明收到日期的书面凭证”，是新法第51-2款规定的应有之义）

　　起诉状内容或者材料欠缺的，人民法院应当一次性全面告知当事人需要补正的内容、补充的材料及期限。在指定期限内补正并符合起诉条件的，应当登记立案。当事人拒绝补正或者经补正仍不符合起诉条件的，裁定不予立案，并载明不予立案的理由。

　　解读：未能做到一次性告知或有其他立案瑕疵的，建议立案法官及时给予立案，“恶人”让行政法官去做吧。

　　当事人对不予立案裁定不服的，可以提起上诉。

　　第二条 行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”是指：

　　（一）请求判决撤销或者变更行政行为；

　　解读：建议起诉人或原告慎提“请求变更行政行为”的诉请。应予变更的，即使是诉请撤销，法官也会判决变更。

　　（二）请求判决行政机关履行法定职责或者给付义务；

　　（三）请求判决确认行政行为违法；

　　（四）请求判决确认行政行为无效；

　　解读：对有下列情形之一的行政行为，建议起诉人或原告提出该种诉请：①越权。②违禁——违反法无规定即禁止的原则。③其他重大且明显违法的情形。

　　（五）请求判决行政机关予以赔偿或者补偿；

　　（六）请求解决行政协议争议；

　　解读：建议将“行政协议”读成“行政合同”。不装比较好。

　　（七）请求一并审查规章以下规范性文件；

　　（八）请求一并解决相关民事争议；

　　（九）其他诉讼请求。

　　解读：对本款规定，建议诸位放在法发[2004]25号文即《一审行政判决书样式（试行）》的案件类型与判决结果的语境中，进行阅读和使用。如此，才是活学活用。

　　当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当予以释明。

　　解读：本款【释明权（职责）】的规定很[赞]。未予释明的，当事人可请求二审发回重审、指令一审立案受理或继续审理。

　　第三条 有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：

　　（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；

　　解读：不符合第49-1项规定，是指起诉人或原告与被诉行政行为无利害关系。第49-3项规定的“事实根据”，主要是指证明被诉行政行为存在的证据。

　　起诉能满足受理即可。建议起诉人起诉时言简意赅，采后发制人之术，不在“事实与理由”处详细论证所诉行政行为的违法性或无效。

　　（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；

　　（三）错列被告且拒绝变更的；

　　（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；

　　解读：“未按照法律规定由代表人为诉讼行为的”，基本上是作为被告队友的第三人的抗辩条款。

　　（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；

　　（六）重复起诉的；

　　（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；

　　（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；

　　解读：本项规定由旧解释第 1-2-6项“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”的规定，演变而来，更为确切。

　　（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；

　　（十）不符合其他法定起诉条件的。

　　人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。

　　解读：本款规定符合审判实际，减少各方讼累。

　　第四条 公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。

　　解读：行政机关未告知诉权或起诉期限的，起诉期限为【旧解释第41条规定的“2年”】，从该行政机关履行法定职责期限届满之日起算。

　　第五条 行政诉讼法第三条第三款规定的“行政机关负责人”，包括行政机关的正职和副职负责人。行政机关负责人出庭应诉的，可以另行委托一至二名诉讼代理人。

　　解读：本条规定符合实际，很[赞]。

　　第六条 行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。

　　解读：复议机关以复议申请不符合受理条件为由驳回复议申请，行政复议申请人不服诉诸法院的，复议机关单做被告。

　　行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关改变原行政行为”，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。

　　第七条 复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告。

　　解读：告知行为可发生在立案或审判环节，建议法官采用填充式的文书（含起诉人或原告的意见的内容）。

　　第八条 作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告的，以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。

　　解读：此为级别管辖中的【父随子管辖】。该种管辖将备受诟病。但复议机关为避免做共同被告，想必会慎重作出维持原行政行为的复议决定；加上行政复议是父审子，且程序简便——这对复议申请人有益。

　　行政复议机关在法定期限内未作出复议决定，复议申请人起诉复议机关不作为的，如何确定管辖法院?虽然“全国法院新行政诉讼法视频培训班”的有关讲课内容称也应【父随子管辖】，但笔者认为应以复议机关确定案件的级别管辖。

　　第九条 复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。

　　作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议程序的合法性承担举证责任。

　　解读：本条对行政复议决定是否合法的审查，规定限于【审查复议程序的合法性】。该规定严重不符合审判实践，损害原告的合法权益，是重大的漏洞。因为复议机关决定维持原行政行为，除确认原行政行为各要件全部合法的情形外，还包括改变原行政行为认定的事实或适用的法律等情形。对后种情形是否合法不予审查，违反了行诉法第6条规定的全面审查原则，让复议机关得享法外特权。第2款规定的举证责任，只能在复议机关确认原行政行为各要件全部合法的情形下适用。

　　建议高法及时对该条规定打上“补丁”。

　　第十条 人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。

　　人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。

　　人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。

　　原行政行为合法、复议决定违反法定程序的，应当判决确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。

　　原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议程序违法给原告造成损失的，由复议机关承担赔偿责任。

　　解读：建议高法及时对上述二款规定打上“补丁”。主要理由同上。

　　第十一条 行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。

　　解读：这是行政协议即【行政合同】的定义。下款是列举，末项兜底。

　　公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：

　　（一）政府特许经营协议；

　　（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；

　　（三）其他行政协议。

　　第十二条 公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。

　　解读：“参照”即为依照。从此，行政诉讼开启“诉讼时效”与“起诉期限”并存的局面。

　　第十三条 对行政协议提起诉讼的案件，适用行政诉讼法及其司法解释的规定确定管辖法院。

　　第十四条 人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。

　　解读：所称的“民事法律规范”，主要是合同法及其司法解释。

　　第十五条 原告主张被告不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、解除协议违法，理由成立的，人民法院可以根据原告的诉讼请求判决确认协议有效、判决被告继续履行协议，并明确继续履行的具体内容；被告无法继续履行或者继续履行已无实际意义的，判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。

　　原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理。

　　被告因公共利益需要或者其他法定理由单方变更、解除协议，给原告造成损失的，判决被告予以补偿。

　　解读：简言之，民事合同纠纷怎么审判，行政合同争议基本上也怎么审判。行政补偿理同民事赔偿，而非行政赔偿。

　　第十六条 对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，诉讼费用准用民事案件交纳标准；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，诉讼费用适用行政案件交纳标准。

　　解读：行政合同案件的【诉讼费用】。

　　第十七条 公民、法人或者其他组织请求一并审理行政诉讼法第六十一条规定的相关民事争议，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。

　　解读：“相关民事争议”，是指涉及行政许可、登记、征收、征用、裁决（权属）中的民事纠纷。建议起诉人要提也等立案后提。

　　有下列情形之一的，人民法院应当作出不予准许一并审理民事争议的决定，并告知当事人可以依法通过其他渠道主张权利：

　　（一）法律规定应当由行政机关先行处理的；

　　（二）违反民事诉讼法专属管辖规定或者协议管辖约定的；

　　（三）已经申请仲裁或者提起民事诉讼的；

　　（四）其他不宜一并审理的民事争议。

　　解读：建议法官一般以此规定决定不予一并审理民事争议。

　　对不予准许的决定可以申请复议一次。

　　第十八条 人民法院在行政诉讼中一并审理相关民事争议的，民事争议应当单独立案，由同一审判组织审理。

　　解读：行政审判庭从此变为【行政暨民事审判庭】。

　　审理行政机关对民事争议所作裁决的案件，一并审理民事争议的，不另行立案。

　　解读：要行政法官兼做行政执法官。行政法官很难做了。

　　综上，行政法官，摇身一变就成了“行政、民事审判法官兼行政执法官”，集三官于一身。行政法官大人，您准备好了吗?

　　第十九条 人民法院一并审理相关民事争议，适用民事法律规范的相关规定，法律另有规定的除外。

　　当事人在调解中对民事权益的处分，不能作为审查被诉行政行为合法性的根据。

　　行政争议和民事争议应当分别裁判。当事人仅对行政裁判或者民事裁判提出上诉的，未上诉的裁判在上诉期满后即发生法律效力。第一审人民法院应当将全部案卷一并移送第二审人民法院，由行政审判庭审理。第二审人民法院发现未上诉的生效裁判确有错误的，应当按照审判监督程序再审。

　　解读：二审的【行政暨民事审判庭】从此负有审判监督的职责。上诉人似乎有了利用的空间。

　　第二十条 公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。

　　解读：本条的“规范性文件”，是指规章以下的其他规范性文件。下条亦同。审查申请的针对性要强，要具体指明条款项目。

　　第二十一条 规范性文件不合法的，人民法院不作为认定行政行为合法的依据，并在裁判理由中予以阐明。作出生效裁判的人民法院应当向规范性文件的制定机关提出处理建议，并可以抄送制定机关的同级人民政府或者上一级行政机关。

　　解读：“处理建议”，即司法建议。

　　第二十二条 原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。

　　解读：分号前的判决系自为判决。明文规定自为判决，很[赞]。下条亦为自为判决。

　　第二十三条 原告申请被告依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务的理由成立，被告依法负有给付义务而拒绝或者拖延履行义务且无正当理由的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十三条的规定，判决被告在一定期限内履行相应的给付义务。

　　第二十四条 当事人向上一级人民法院申请再审，应当在判决、裁定或者调解书发生法律效力后六个月内提出。有下列情形之一的，自知道或者应当知道之日起六个月内提出：

　　（一）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；

　　（二）原判决、裁定认定事实的主要证据是伪造的；

　　（三）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；

　　（四）审判人员审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。

　　解读：上述诸项规定，是将民诉法第205条及其相关规定抄一遍。

　　第二十五条 有下列情形之一的，当事人可以向人民检察院申请抗诉或者检察建议：

　　（一）人民法院驳回再审申请的；

　　（二）人民法院逾期未对再审申请作出裁定的；

　　（三）再审判决、裁定有明显错误的。

　　解读：【当事人申请抗诉或检察建议的前提】。

　　人民法院基于抗诉或者检察建议作出再审判决、裁定后，当事人申请再审的，人民法院不予立案。

　　第二十六条 2015年5月1日前起诉期限尚未届满的，适用修改后的行政诉讼法关于起诉期限的规定。

　　解读：新法施行前起诉期限未届满的，起诉期限自动延长为“6个月”。起算点当然不变。

　　2015年5月1日前尚未审结案件的审理期限，适用修改前的行政诉讼法关于审理期限的规定。依照修改前的行政诉讼法已经完成的程序事项，仍然有效。

　　解读：未审结案件的程序从旧。

　　对2015年5月1日前发生法律效力的判决、裁定或者行政赔偿调解书不服申请再审，或者人民法院依照审判监督程序再审的，程序性规定适用修改后的行政诉讼法的规定。

　　解读：对新法施行前生效的、至新法施行时未逾2年申请期限的行政判决、裁定或者调解书不服申请再审，该再审申请的期限如何计算，本款并未规定。这也是重大漏洞。建议高法及时对该款规定打上“补丁”。

　　笔者认为该再审申请期限仍为旧解释第73-1款规定的2年；该2年的最后一日如逾2015年11月1日，则申请再审的期限截止于2015年11月1日。

　　第二十七条 最高人民法院以前发布的司法解释与本解释不一致的，以本解释为准。

　　解读：新解释【自2015年5月1日起施行】。与新解释、新法不冲突的旧解释、各种规定仍为现行有效，可以援引、适用。