行政复议制度的现状与问题

自我国实施行政复议制度以来，虽然最初的收案率较高，但随后出现了连续下滑的趋势，这严重削弱了行政复议制度的作用。国务院法制办协调司青锋指出，近年来行政复议案件数量下降，制度本身缺乏必要的物质基础和理论支撑，机构和法律脱节，行政复议机构人员少且力量单薄，而理论研究的薄弱也限制了制度的实效。青锋司长还探讨了行政复议制度的价值趋向，认为在效率和公平之间，公平仍然起决定性作用。与会代表指出，许多行政复议机构仍与信访、秘书、提案或督察科室合署办公；行政复议工作人员的任职资格缺乏统一规定，素质不高，难以处理专业性、技术性问题；行政复议经费、装备和交通工具得不到保障；行政复议人员缺乏对案件的决定权，这些都限制了行政复议制度的实效。江苏省政府法制办公室高建新副主任指出，现行的行政复议制度实行审决分离的工作程序，不利于及时公正地作出复议决定；行政复议以书面审查为主的工作程序，不利于贯彻全面审查的原则，难以查明案情，且剥夺了当事人双方质证辩论的权利；行政复议决定的种类过于固定。建设部法规司处王荣梅处长对争议问题进行了探讨，指出城市房屋拆迁类行政复议案件逐年增加，建议进一步明确相关行政复议权力，完善行政复议机构的运作程序，并对涉及的房屋资产评估问题进行全面审查。

行政复议与信访

从我国目前的实践来看，行政复议案件的维持率相当高，这导致老百姓转向信访作为另一种救济途径。中国政法大学应星博士梳理了信访制度的历史源流，认为信访与中国古代的非常上诉制度有某种微妙的联系，他将1949年之后的信访制度分为大众动员型信访、拨乱反正型信访以及改革开放以来的安定团结型信访三种类型，认为信访仍然是一种有效的替代性权利斗争方式，并详细分析了信访救济机制的潜规则。中国社会科学院法学研究所刘作翔教授认为信访是我国特色政治文化的产物，关键问题在于信访权是否是一项权利，信访权的实现意味着什么。北京大学法学院湛中乐教授认为，宪法第2条和第41条可以作为信访的宪法依据，并与行政复议制度进行比较。他认为应以现有信访制度为基础，改造为申诉制度，使不服复议决定的人有提起行政申诉的可能。

行政复议与行政诉讼的衔接

最高人民法院行政庭蔡小雪法官讨论了申请人、被申请人、复议机关、复议第三人及利害关系人在诉讼中的地位，不服复议决定的诉讼受理，复议机关审查与法院审理的关系等问题，并重点探讨了最终裁决与行政复议、行政诉讼的关系。国务院法制办法制协调司方军处长和南开大学法律系赵正群教授从不同角度指出，世界贸易组织规则的核心在于提供司法救济的选择权，我国现行法律法规并不违反入世承诺，对《行政复议法》和《行政诉讼法》的修改更多是自身需要，而非世贸规则的要求。商务部条约法律司杜宝忠副处长指出，世界贸易组织规则只适用于以贸易为核心的领域，其他领域如劳工标准、环境保护等不在其涵盖范围内。中国社会科学院法学研究所周汉华教授认为，现代崇尚多元纠纷解决机制，较理想的状态是一律复议前置，同时要根据行政机关的性质确定法院对行政复议决定的审查模式和力度，不能一概而论。

域外行政复议制度的评介

行政复议制度作为行政过程的一部分，是救济程序的重要组成部分，发挥着重要作用。法国的行政救济制度、德国的异议审查制度、英国的行政裁判所制度、美国的行政法官制度、日本的行政不服审查制度以及我国台湾地区的诉愿制度，都可以与我国行政复议制度进行比较。因此，有必要关注域外相关理论研究成果和制度实践。中国社会科学院法学研究所吕艳滨博士对日本和韩国的行政复议制度进行了梳理，并客观全面评介了日本的《行政不服审查法》和韩国的《行政审判法》，还评介了日本行政审判制度和国税不服审查制度的特点。他指出，韩国行政复议制度的成功之处在于提高了行政复议机关的独立性和客观性，并不断完善复议案件的审理程序，贯穿始终的一点是行政复议制度的准司法化。中国社会科学院法学研究所李洪雷博士对德国的行政复议制度和我国台湾地区的诉愿制度进行了梳理，并详细介绍了复议的适用范围、复议机关、复议的提起、复议程序的进行、复议审查的范围、复议决定以及不服复议的情况。

完善我国行政复议制度的构想

许多学者从行政复议的制度建构和组织变革的角度提出了见解。中国社会科学院法学研究所所长助理冯军教授认为，应提倡行政复议制度的司法化，强调在行政复议中增强司法特征，从权力分立的角度看，机构应尽量独立，复议程序应公正、简洁、迅速。浙江大学法学院朱新力教授从动态的、积极的纠纷观出发，指出行政复议应逐步向司法化靠近。其他学者指出了现行行政复议管辖体制的缺陷，建议引入专门的行政复议委员会制度，重构管辖体制。全国人大法工委许安标处长认为，行政复议程序应多样化，既不能过于简单，也不能过于复杂，应根据不同案件设计不同的程序，他认为行政复议程序可分为严格程序、和书面程序三类。华东政法学院朱芒教授认为，在探讨行政复议制度司法化时，应关注可能的路径，目前来看，提倡程序上的司法化或许比提倡组织上的司法化更有意义，因此应关注具体行政复议案件处理时的程序，例如是否采用实质性证据规则，是否引入合议制审理等。