浅谈破产管理人制度的完善

自2007年6月1日日起施行的《中华人民共和国企业破产法》（以下称新《破产法》），总结了我国二十年的实践，适当借鉴了国外成熟的经验，相比1986年的《中华人民共和国企业破产法(试行)》（以下称老《破产法》），在很多方面都有了发展和突破，其中新引入的管理人制度成为一大亮点。

根据新《破产法》的相关规定可以看出，所谓管理人，是指企业破产时由受理破产案件的人民法院指定的，接受和管理债务人财产，负责债务人清算事务的组织或个人。与原来的清算组制度相比，管理人制度在清算组织的主体地位和权利义务方面均有发展和完善。但作为一种全新的制度，在实践中还有很多不足之处，具体表现在以下四个方面：

一、管理人的主体范围过窄。老《破产法》第二十四条第二款规定清算组成员从破产企业的上级主管部门、政府财政部门和专业人员中指定，1991年的《中华人民共和国民事诉讼法》中规定由人民法院组织有关机关和有关人员成立清算组织。这两部法律中清算组织的构成主体弹性比较大，符合当时破产企业以国有企业为主的实际，也赋予了法院一定的自由裁量权，便于灵活运用。而新《破产法》中的管理人仅限于依法设立的律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所等社会中介机构，这一规定目的是让第三方机构独立参与破产清算，出发点是好的。但从笔者近几年在基层法院从事破产审判的实践来看，由于管理人主体范围限制过窄，导致了新的弊端：一是全民所有制企业破产案件处理难度加大。由于全民所有制企业破产过程中，职工的妥善安置、国有划拨土地的处置等问题需要大量的协调工作，政府主管部门、政府财政部门参加的清算组织有着无法替代的优势，而一般社会中介机构难以胜任。二是在当前稳定压倒一切的大形势下，没有地方党委和政府的支持，破产清算过程中的社会稳定问题中介机构难以解决。三是中介机构的人员组成单一，律师事务所一般缺少财会人员，会计师事务所中法律人才不足，专业破产清算事务所又极少，也造成管理人的作用无法完全发挥。四是不利于压缩破产费用。过去的清算组组成人员一般是不领取报酬的，清算组聘请的专业人员数量少，费用也不高，而管理人则需要根据破产清算标的的多少领取报酬，加大了破产费用支出。

二、管理人的准入门坎偏低。破产清算是一项系统工作，不仅涉及到各方的利益，而且涉及法律、审计、财会等专业方面的知识，牵扯面广，工作量大，对管理人的要求也比较高。而现有的管理人名册编制工作对申请人偏重形式要求，实体方面的审查不够到位。特别是管理人要掌控大量清算资产，申请进入管理人名册的中介机构有没有足够的自有财产，是否能够独立承担民事责任，都直接关系破产企业的财产安全。但在《最高人民法院关于审理企业破产案件指定管理人的规定》中也没有具体的限制和要求。同时，编制管理人名册的机制，是能否公平公正指定管理人的基础。由于时间有限，第一批管理人名册的确定比较仓促，造成一些进入名册的中介机构不能实际胜任清算工作，给破产案件审理带来了困扰。

三、管理人的指定方法机械。《最高人民法院关于审理企业破产案件指定管理人的规定》第二十条规定，人民法院一般应当按照管理人名册所列名单采取轮候、抽签、摇号等随机方式公开指定管理人”，这样规定的目的是保证公开透明，防止暗箱操作。但实际操作中难免事与愿违，很有可能给破产企业带来事实上的不公平。比如采取轮候的方式确定管理人，就不能根据案件的不同情况选择合适的管理人，有可能造成力量薄弱的机构担任复杂案件的管理人，或者涉及法律事务较多的案件指定会计师事务所作为管理人等等不利情况；如果采取抽签、摇号等随机方式指定管理人，不仅会造成以上问题，还有可能发生一些机构重复被指定而另一些机构一直没被指定的情况。