行政争议能否提起仲裁

《仲裁法》第3条规定了“依法应当由行政机关处理的行政争议”不能仲裁。依这一规定判定有关争议事项是否可以仲裁，可能遇到以下问题：第一，我们通常所称的“法”，包括了法律、行政法规和地方性法规，第3条虽有“依法”之说，却没有明确应依哪个层级的“法”，因此，争议事项依法律和行政法规不属于应当由行政机关处理的范围，而依有关的地方性法规应当由行政机关处理时，该争议事项能否仲裁，依《仲裁法》第3条便不能得出确定的结论。第二，“行政争议”指代不明确，容易导致人们理解上的分歧。

此处的“行政争议”，究竟是指行政机关因其管理行为与行政相对人发生的争议，还是指应当由行政机关处理的民事主体之间的争议?如果是指前者，则第3条规定此类争议不能仲裁未免重复累赘，因为第2条本来就已将此类非平等主体之间的争议排除在仲裁范围之外，况且，此类行政争议的解决，既有行政程序，也有司法程序，而并非必须由行政机关处理;如果是指后者，则将民事主体之间的争议称为“行政争议”，显然名不符实。第三，有关的争议是否属于行政争议，有时可能存在不同的定性标准，以致该争议能否仲裁也成为一个有争论的问题。如以行政机关为一方当事人的行政合同争议究竟是行政争议还是平等主体之间的合同争议，人们便有不同的认识。有人认为，行政合同是具体行政行为的一种，此类合同的争议属于行政争议，故不能仲裁;也有人认为，行政合同并非一般意义上的行政行为，而是平等主体之间的合同，故此类合同的争议可以仲裁。

1994年《仲裁法》第3条中规定的“依法应当由行政机关处理的行政争议”能否仲裁，我认为不应一概而论，而应当区分为以下几种情形：(1)行政机关因行使其行政职权与行政相对人发生的争议，涉及到社会公益，当事人无权对其实体权益进行处分，因而，此类争议无论法律是否规定应当由行政机关处理，均不可仲裁;(2)民事主体之间的争议，根据法律和行政法规不属于应当由行政机关处理的争议，而根据有关地方性法规应当由行政机关处理的，只要不涉及公益和第三人权益，当事人应当可以根据仲裁协议提请仲裁;(3)民事主体之间的争议，根据法律和行政法规应当由行政机关处理，且争议实体权益不能由当事人自由处分的，应当不允许仲裁，但如果争议的实体权益可以由当事人自由处分的，则应当考虑将其纳入可仲裁事项的范围;(4)行政合同争议能否仲裁，应当根据具体情况而定。行政合同大多涉及到社会公益，当事人对其实体权益的处分往往受到严格限制，因而，在大多数情况下，行政合同争议应当属于不能仲裁的争议。但在个别特殊情况下，根据行政合同争议的具体内容，有关实体权益可以由当事人自由处分的，则应当允许仲裁。

我国台湾“仲裁法”中没有“行政争议”的概念，因而也没有“行政争议”能否仲裁的规定。从某种意义上讲，仲裁立法将可以仲裁的争议事项限定为“民事争议”或“平等主体之间的争议”或“依法可以和解的争议”，就已经将“行政争议”排除在仲裁范围之外，再以列举方式明文规定“行政争议”不能仲裁，并无太大的必要性。我国台湾“仲裁法”只允许将依法可以和解的争议交付仲裁，而依法可以和解的争议只能是平等主体之间发生的私法上的争议，因而，非平等主体之间的“行政争议”，自然不属于该“仲裁法”界定的可仲裁事项的范围。可见，在禁止将非平等主体之间的“行政争议”提交仲裁的问题上，两岸的态度基本一致。

1994年《仲裁法》以列举方式界定可仲裁事项，虽然看似清晰，但实际上未能准确地反映适宜仲裁的事项范围。一方面，有些适宜仲裁的争议事项，未被纳入可仲裁事项的范围;另一方面，有些不宜仲裁的争议事项，却没有被排除在仲裁范围之外。这种状况，与现代仲裁理念显然不相符合。因此，大陆仲裁制度的改革，应当将准确界定可仲裁事项作为一项重要内容。