国有破产企业职工安置：法律与政策的矛盾与统一

1. 矛盾存在的原因

国有破产企业职工安置的法律与政策之间存在明显的矛盾。破产法在职工安置方面的规定较为原则，而政策更注重实际操作性和针对性，往往对法律规定有所突破。

2. 破产程序的条件限制

根据《中华人民共和国企业破产法(试行)》，债务人经上级主管部门同意后，可以申请宣告破产。破产申请时，债务人需要说明企业亏损情况，并提交相关会计报表、债务清册和债权清册。然而，一些地方性政策对国有企业进入破产程序提出了更为严格的条件。例如，湖南省政府发布的《省属国有企业关闭破产审批程序》要求企业国有产权持有单位向省国企改革办提出破产申请，并经过初审、修改破产预案、召开职工代表大会等程序后方可实施。陕西省规定，如果职工安置不到位、社会保障办法不明确、政策执行不规范，国有企业一律不得进入破产程序。

3. 资产处置分配的优先顺序

根据《中华人民共和国企业破产法(试行)》，已作为担保物的财产不属于破产财产。破产宣告前成立的有财产担保的债权，债权人享有优先受偿的权利。破产财产的清偿顺序为：首先是破产企业所欠职工工资和劳动保险费用，其次是破产企业所欠税款，最后是破产债权。如果破产财产不足以清偿同一顺序的清偿要求，则按比例分配。自2007年起施行的《中华人民共和国企业破产法》将职工债权的范围扩大，包括工资、医疗费用、养老保险、医疗保险费用以及应支付的补偿金。然而，一些政策性文件已经突破了抵押优先的民法原则。例如，国家经贸委、中国人民银行发布的《关于试行国有企业兼并破产中若干问题的通知》规定，在政策性破产中，首先要妥善安置破产企业职工，将土地使用权作为抵押物的转让所得优先用于职工安置，抵押权人享有优先受偿的权利。

4. 职工安置费的支付

各地方政府针对国有破产企业职工安置费的支付也制定了相关政策。例如，连云港市规定，对于1984年12月前参加工作的原固定工，解除劳动合同后实行自谋职业，一次性给予安置费补助。安置费按照破产前一年全市企业全部职工月平均工资的标准发放，工作年限每满一年，发放1个月的安置费，最多不超过36个月。对于距法定退休年龄不足5年的职工，根据距退休年龄的月数，按市区失业人员的基本生活费标准，预留生活费，一次性发放给职工本人。安置费主要来源于破产企业占用的行政划拨土地使用权出让收益。其他地方政府也都出台了类似的政策。通过对国有破产企业职工安置法律与政策的分析，我们可以看到其存在明显的矛盾与统一。法律规定较为原则，而政策注重实际操作性。这种矛盾需要通过进一步的研究和改进来解决，以确保国有破产企业职工的合法权益得到充分保障。