一、指定行为的法律效力和特点

根据行政行为的一般规则，上级机关指定一级机关对某一处罚行使管辖权的指定行为具有法律效力。指定行为应以书面方式进行，并按照行政行为的程序作出指定的决定。如果指定决定未经合法程序制作或未明确决定者和被指定者的责任，被指定者行使管辖权将失去法定依据。

二、发生管辖争议的原因

根据《行政处罚法》第21条规定，对于管辖发生争议的情况，应向共同的上一级行政机关报请指定管辖。管辖争议是指两个以上的机关或组织在实施某一处罚上发生互相推诿或互相争夺管辖权的现象。以下是导致管辖争议的几个原因：1. 行政机关职权不清：许多行政机关的职权划分不明确，相互关系不清晰，导致在行政违法行为的管辖上出现交叉和争议。特别是在实施行政处罚涉及本地市和本部门的利益时，争议难以避免。解决争议应通过协商，双方应以互谅互让、相互支持和相互配合的态度认真解决问题，避免复杂化。如果争议无法通过双方努力解决，应及时向共同上一级机关报请指定管辖。2. 行政处罚制度不完备：我国行政处罚制度尚不完善，行政违法活动错综复杂，不同法律和法规之间存在竞合问题，导致在实施行政处罚过程中，多个行政机关都可能具有管辖权。特殊原因也可能导致管辖权不明确，如某一机关处于合并或被撤销过程中，发生意外事件或新兴领域出现尚未跟上的管理等。针对这些情况，上级机关应及时指定有关下级机关行使管辖权。3. 多个行政违法行为的共同管辖：一个行政违法案件可能涉及多个地区、部门和行政机关，这种共同管辖问题在行政处罚实践中是不可避免的。如果协商解决管辖问题失败，将出现管辖争议。4. 利益导向的矛盾：在当前行政处罚实践中，一些部门不从国家利益出发，而是受到利益驱动，争夺对自己有利的管辖权，对自己不利的则不予管辖。这加剧了行政机关在行政违法案件上相互推诿或争夺管辖权的矛盾。