一、养老保险争议的分类及现行处理途径

养老保险是社会保障制度的重要组成部分，是社会保险五大险种中最重要的险种之一。养老保险制度是指劳动者在达到法定退休年龄退休后，从政府和社会得到一定的经济补偿、物质帮助和服务的一项社会保险制度。根据争议类型的不同，养老保险争议可分为两类：一类是用人单位未依法给劳动者缴纳养老保险费而发生的劳动者与用人单位之间的争议；另一类是用人单位和劳动者虽依法缴纳了养老保险费，但是社会保险经办机构未按规定支付或未足额支付劳动者及其亲属相应的社会保险待遇而发生的劳动者及其亲属与社会保险经办机构之间的争议。

根据现行处理途径，前一类争议可以按照《企业劳动争议处理条例》和《劳动保障监察条例》的规定，由劳动仲裁机构或劳动保障监察部门处理；后一类争议则属于行政争议，适用《社会保险行政争议处理办法》或《社会保险费征缴暂行条例》。本文将重点讨论第一类争议类型，即用人单位未依法给劳动者缴纳养老保险费而发生的劳动者与用人单位之间的劳动争议。

二、把用人单位未依法给劳动者缴纳养老保险争议纳入劳动仲裁受案范围之经济分析及路径选择

从养老保险法律关系主体来看，养老保险争议涉及三方主体即劳动者、用人单位和劳动保障行政部门，因而存在三种法律关系：劳动者与用人单位之间的关系；劳动保障部门与用人单位之间的关系；劳动保障部门与劳动者之间的关系。

针对上述养老保险争议中存在的法律关系，为了以最低依赖成本达到保护劳动者利益的帕累托最优，将用人单位未依法给劳动者缴纳养老保险费的争议纳入劳动仲裁受案范围至少存在以下不合理的经济成本：

1、增加了劳动者的权利救济成本

劳动仲裁作为一种准司法性质的行为，强调程序公正以保证实体公正。因此，劳动者在用人单位未为其缴纳养老保险费而提请劳动仲裁时，必须遵守一系列程序规则。在这个过程中，劳动者需要花费大量的时间、精力甚至金钱来维护自己的权益。由于劳动法律法规繁多且复杂，大多数劳动者缺乏法律知识，因此不得不寻求律师的帮助，这无疑增加了劳动者的维权成本。

2、减少了用人单位的违规成本

根据《劳动法》、《社会保险费征缴暂行条例》和《劳动保障监察条例》的规定，用人单位未依法给劳动者缴纳社会保险费时，劳动保障行政部门除了可以责令用人单位补缴养老保险费外，还有权利对用人单位收取滞纳金并实施行政处罚。然而，劳动仲裁委员会并没有这方面的职权，无法要求用人单位在仲裁裁决中支付滞纳金或进行行政处罚，导致用人单位应承担的违规成本没有得到承担。

此外，由于劳动仲裁实行不告不理原则，劳动者由于缺乏法律知识或其他原因（如担心遭到用人单位的报复）而不能或不愿提请劳动仲裁，使得用人单位的违规成本得以逃避。即使有劳动者提请了劳动仲裁，劳动仲裁委员会也只能对提出申诉的劳动者进行处理，对于未提请仲裁的劳动者无法主动处理，这进一步降低了用人单位的违规成本。

根据经济学理论，所有经济主体都是在特定的社会环境中展开交互活动的，因此特定的社会权力结构和利益分配格局决定了他们行动的动机和目的。因此，当违规成本小于所获利益时，有限理性将产生“败德行为”。在资本收益和趋利动机的驱使下，用人单位不为劳动者办理养老保险这种“败德行为”屡见不鲜。

3、劳动保障部门与劳动仲裁互相推诿、扯皮所产生的成本

实践中，推诿现象产生的原因还有另一种情形值得注意。用人单位为劳动者办理养老保险参保手续是以存在劳动关系为前提的，当劳动保障行政部门面对劳动者的权利救济诉求时，常常认为需要劳动者向劳动仲裁委员会提请仲裁，以确认劳动者与用人单位存在劳动关系。这在实际劳动关系中尤为突出。究其原因，主要是劳动保障行政部门担心成为行政诉讼的被告。这显然又增加了劳动者的维权成本，因为劳动者此时必须先向劳动仲裁委员会申请劳动仲裁，以确认劳动者与用人单位存在劳动关系。如果用人单位对仲裁裁决不服，劳动者还可以起诉到一审法院、二审法院。这也是劳动仲裁程序复杂、维权困难的问题所在，劳动保障行政部门的执法成本由此转嫁到了弱势群体的劳动者身上。

因此，将用人单位未依法给劳动者缴纳养老保险费的争议纳入劳动仲裁受案范围对劳动者和国家的经济成本过高，且无法有效阻止用人单位的违法行为和保护劳动者的合法权益，无法以最低依赖成本达到保护劳动者合法利益的目的。那么，对于这类争议处理的更有效路径应该在哪里呢？据我所知，作为社会保障体系极为发达的德国，其劳动法院并不处理社会保险争议，而将这些争议交由有关行政部门处理，并取得了良好的社会效果。我认为借鉴德国的做法，我国的法律法规应该将重点放在劳动保障部门与用人单位之间的关系上，即由劳动保障行政部门专属管辖用人单位未依法给劳动者缴纳养老保险费的劳动争议，并加强对用人单位的主动监察。其理由如下：

1、从经济学角度来看，法律威慑的成本显然要低于建立一套事后补救措施所需的成本。既然《劳动法》、《社会保险费征缴暂行条例》和《劳动保障监察条例》规定了用人单位违反规定未依法给劳动者缴纳养老保险时应承担滞纳金并承担较重的行政处罚，那么劳动保障行政部门为什么不主动行使职权，通过实施行政处罚让违法者承担较重的违规成本，从而使其不敢肆意违法呢？

2、由于劳动仲裁实行不告不理原则，劳动仲裁委员会只能对提请仲裁的劳动者做出裁决，而不能对未提请仲裁的劳动者进行裁决。除非其他劳动者也提请了劳动仲裁。然而，劳动保障行政部门不同，因为劳动保障行政部门可以依法主动实施监督检查和行政处罚等，因此无论是主动还是被动履行职责，都可以对一个用人单位内所有未缴纳养老保险的劳动者进行处理，实现“查处一案、规范一户、带动一片”的效果，减少劳动者的维权成本和社会处理成本。在这种情况下，经济学上的“搭便车现象”变为良性的“蝴蝶效应”。

3、劳动保障行政部门专属管辖用人单位未为劳动者缴纳养老保险费的劳动争议，并不影响劳动保障行政部门对劳动者与用人单位是否存在劳动关系的认定问题。相反，劳动保障行政部门可以依法作出认定，这在客观上也可以减少劳动保障部门和劳动仲裁委员会因相互推诿而产生的成本和劳动者的维权成本。

综上所述，在具有人身隶属属性和经济从属属性的劳动关系中，作为弱势群体的劳动者更需要国家以行政干预的方式加以保护，这是法律从形式公平走向实质公平的必然结果。将用人单位未依法给劳动者缴纳养老保险费的争议纳入劳动仲裁受案范围不仅符合最低依赖成本的解决办法，也符合实质公平，并与国家一贯倡导的民生精神相一致。