点击数:15 更新时间:2024-03-23
在确定原告资格和界定原告的范围时,存在着两种截然不同的意见。一种意见认为,行政机关不具有原告资格。主要理由为:(1)国家设置行政诉讼的目的就是通过法院对行政行为的审查,维护和监督行政机关依法行使行政职权,保护行政相对人的合法权益。行政诉讼目的决定了行政诉讼中当事人的恒定性,原告只能是行政管理的相对人,即公民、法人和其他组织。被告只能是行政管理中的管理方,即作为行政主体的行政机关和法律、法律授权的组织,所以行政机关不能作为原告。(2)行政机关之间的争议应视为行政机关的内部行政行为,而行政机关的内部行政行为引起的行政争议排除在受案范围之外。(3)从司法实践来看,我国目前尚处于行政诉讼制度初创时期,人们的观念还需要更新,行政审判力量还十分欠缺,我国还不具备将行政机关之间的争议纳入行政诉讼之中的条件。
另外一种意见认为,行政机关应该具有原告资格。主要理由为:(1)《行政诉讼法》第二十四条虽然规定了原告的范围,但该规定中的法人并未排除机关法人。行政机关具有双重身份,一方面作为国家行政权的行使者,有权实施具体的行政管理职能;另一方面,作为机关法人以平等的民事主体的身份参与各种法律关系,这时该行政机关也要接受其他行政机关的管理。在该种情形下,该行政机关的合法权益也有可能受到其他行政机关的侵害,应当赋予该行政机关原告的资格。(2)从司法实践来看,由于我们行政诉讼以审查被诉行政行为的合法性为主要内容,无论原告是一般意义上的公民、法人和其他组织,还是行政机关,在适用法律上不存在实质性的差异。笔者倾向于后一种意见。虽然在我国的现实生活中,行政机关之间的关系,主要靠协调处理。但不排除行政机关在自己职权之外的活动中,被其他行政机关的行政管理行为侵犯权益而无法协调的情形。如果不赋予行政机关原告资格,则此时作为被管理人的行政机关的权利有可能得不到救济,作为管理方的行政机关的行为也无法得到监督。所以,应对《行政诉讼法》第二十四条中的“法人”作扩大性解释,赋予行政机关在特殊情形下的原告资格。
检察机关的身份虽同样具有双重性,但是基于检察机关身份的特殊性,笔者主张不宜赋予检察机关行政诉讼原告资格(公益诉讼除外)。主要理由为:(1)《行政诉讼法》第六十四条明确规定了人民检察院的监督职能,尽管很多学者对该规定提出异议,认为检察机关不应局限于事后监督,应当还包括事前(诉讼前)监督。但是行政诉讼的起诉权是相对人享有的一项重要的诉权,是否起诉以及如何起诉取决于相对人自己的意愿,如果允许检察机关以原告的身份起诉,在一定程度上会剥夺行政相对人的选择权。(2)诉讼有风险。如果允许检察机关以原告起诉,会出现诉讼后果无人承担的现实问题。(3)即使检察机关以机关法人的身份从事民事活动,但因为检察机关作为法律监督机关的属性,其本身就对行政机关的活动有监督的职能,其本身的合法权益被行政机关侵犯的可能性几乎不存在,所以没有赋予检察机关原告资格必要性。