问题内容：国税发[2009]31号第三十条 土地成本，一般按占地面积法进行分配。如果确需结合其他方法进行分配的，应商税务机关同意。 

“应商税务机关同意”是何种性质的行政行为?从国家税务总局网站上搜索到，现行有效的行政许可审批项目有4种，现行有效的非许可行政审批项目有25项，而“应商税务机关同意”均不属于国家税务总局对外公布的行政许可和非许可行政审批项目。

请问：我司认为“应商税务机关同意”是税务行政确认行政行为，必须以书面形式作出决定是否正确?如果不正确，“应商税务机关同意”属于何种性质的行政行为?是否必须以书面形式作出决定?

回复意见：

一、关于行政确认的基本认识

(一)行政确认的概念和特点

行政确认是行政主体依法，依行政相对人的申请或依职权，对一定的法律事实、法律关系、权利、资格或法律地位等进行认定、甄别、证明并予以宣告的行政行为。它具有以下法律特征：

1.行政确认通常是依申请的行政行为，行政相对人提出申请，行政主体才能对申请事项进行确认。但也有依职权作出的行政行为。

2.行政确认是一种外部的具体行政行为，它由申请、受理、审查、确认等一系列程序性要素组合而成，并由此构成一个完整的行政确认行为。

3.行政确认是一种要式行政行为，行政主体作出确认行为时必须以书面形式为之，并要符合一定的技术要求。

4.行政确认是羁束行政行为，行政主体进行行政确认时，应严格按照法律规定和技术规范进行操作，并尊重客观事实，做到以事实为根据，以法律为准绳，对行政法律规范和适用很少有选择余地的行政行为，也就是说可以进行较窄幅度的裁量，但非完全不能裁量。

5.行政确认是具有法律效力的行为，这种法律效力具体体现为确定力、证明力、不可撤销力。

6.行政确认的外在表现形式往往以技术鉴定书等形式出现，在较大程度上受技术规范的制约，并由此决定行政相对人的法律地位和权利义务。

(二)行政确认的主要形式和基本分类

行政确认的主要形式有确定、认可、证明、登记、批准、行政鉴定等。依据受理内容的不同，行政确认可做出如下分类：

1.对法律上主体资格、身份及法律地位的确认;如通过药品经营企业登记对企业经营主体资格的确认。

2.对权属的确认，如土地所有权、使用权的确认;对房屋所有权的确认等。

3.对法律关系的确认，如婚姻登记就是对合法有效的婚姻关系的确认。

4.对法律事实的确认，如出租车出城登记就是对出租车驾驶出城这一法律事实的确认。

5.对法律责任的确认，如医疗事故鉴定、交通事故的认定等。

6.对能力的确认，如技术鉴定即是对个人是否具有从事某种行为的能力的确认。

7.对行为的法律效力的确认，如复议机关撤销被提起复议的行政处罚就是对该行政处罚违法性的确认。

二、对国税发[2009]31号文件第三十条“应商税务机关同意”的意见

根据前面的分析，国税发[2009]31号文件第三十条所提及的土地成本按何种方法进行分配的问题，符合行政确认的部分概念和部分特征。土地成本按何种方法进行分配，属于一种管理方式或会计处理方法，从传统的概念和现有的实践来看，行政确认没有或很少有对管理方式确认的案例，一般都是对法律事实、法律关系、权利、资格或法律地位的确认。

同时，由于目前国家税务总局经国务院确认的现行有效的行政许可项目和非许可行政审批项目名录中均无此项内容，考虑到行政确认和行政许可的紧密联系性，我司认为国税发[2009]31号文件第三十条“应商税务机关同意”应属于非严格、非传统意义上的行政确认。因此，应当以书面形式作出。