容量超载

我国资源环境国情判断显示，我国污染物排放已逼近或超过承载能力。由于长期粗放发展模式，污染物排放快速增长且总量庞大。此外，生态空间压缩破碎和气象自然因素导致承载能力下降，进一步加剧了容量超载。这种容量超载状况短期内不会得到根本扭转，生态环境系统的脆弱性和风险性明显增加，因此必须采取综合措施来应对这一硬性约束。

质量仍差

根据2015年数据，全国338个地级及以上城市的PM2.5浓度为50微克/立方米，仅有76个城市的年均值达到标准。与发达国家相比，我国的环境质量仍然较差，生态环境成为社会急需的稀缺产品。为了确保环境质量的改善，我们需要从理论和实践两方面入手。理论上，我们需要明确提供生态产品的发展内涵，并赋予生态产品产权和价值。实践上，我们需要主动适应经济社会发展水平提高和社会公众诉求增加的“新常态”，并采取综合措施确保实现全面小康社会的任务。

稳中趋好

主要污染物减排效果显著，部分地区的环境质量有所改善。全国Ⅲ类水体比例从1994年的24.9%上升至64.5%，劣Ⅴ类水体比例从1999年的37.1%下降至8.8%。大江大河的水质改善力度非常大，酸雨面积也恢复到20世纪90年代的水平，空气质量改善初见成效。然而，环境改善的幅度与老百姓的需求有较大差距，甚至存在反差。这一现象既与认知方式和方法有关，也与环境监测点位关注国家生态环境整体与群众关注身边生活质量之间的“错位”有关。

区域分异

我国不同区域、流域和城市之间的工业化进程、资源能源消耗、环境禀赋和污染排放强度存在差异，导致环境问题的分化。因此，质量改善步伐不可能实现“齐步走”和同步达标。在全国960万平方公里的范围内，我们不能依靠单一的方法或方程式来解决问题。相反，我们需要制定和实施更加精细化的环境管理政策，以更好地服务于不同区域的环境问题解决。

辩证认识“十三五”生态环境目标

国际对比

我国在较低的经济发展水平下解决更为复杂的环境问题，与发达国家在经济水平、能源结构和产业结构方面存在本质区别。我国的能源结构中仍然以煤炭为主，煤炭占比长期在2/3左右，劣质煤和散烧煤对环境影响较大。相比之下，美国在同一时期的煤炭占比仅为19%，欧洲为30%。此外，我国在2012年提出实行PM2.5控制时，人均GDP约为5400美元，而美国在1996年实行PM2.5控制时，人均GDP约为28000美元左右。因此，我们需要正视由于资源环境禀赋、能源结构和产业结构的不同而导致的环境改善历程差异。

全面小康

全面建成小康社会的核心要求是改善环境质量。一方面，全面小康是底线型标准，它不是非达标标准或全国总体评价标准。因此，我们需要将问题控制在较低且社会能够接受的水平。另一方面，老百姓更关心的是环境改善的结果而不是过程。相对于大江大河，老百姓更关注身边的环境问题，如小河小溪的黑臭、灰霾的控制和安全饮水等。因此，我们需要根据群众的呼声，调整环境改善的视角和侧重点，注重大小并重，提高针对性。

总体改善

十八届五中全会提出了实现“生态环境质量总体改善”的目标，这意味着在全国范围内，环境质量的改善程度将发生质的变化。从稳中趋好到总体性改善，需要在未来五年做出艰苦的努力。特别是老百姓对环境质量改善的认可度需要明显提高，我们需要建立信息公开和社会共治的环境治理新体系，并采取多重措施，实现重污染天气的减少，显著降低灰霾对年均浓度的影响，以及减少公众心理上的冲击。

质量核心

十八届五中全会首次提出将PM2.5等环境质量指标纳入约束性控制，这是一个重要的信号。从过去十年只关注主要污染物排放总量的约束，到“十三五”期间新增环境质量指标的约束，标志着环境保护阶段和治理要求发生了战略性转变。将环境质量作为约束性指标和环保工作的核心，既符合公众需求，也符合环保发展规律。在国际对比不乐观的情况下，要让公众认同全面小康和总体改善，必须在持之以恒的努力中抓住阶段性的战略重点，通过解决大气、水和土壤三大领域的关键问题，增加绿色产品的有效供给。

将改革蓝图具体化为施工图

环境质量管理

以三大行动计划为核心，深入细致地实施环境质量管理。推进全国生态环境监测网络建设，实行国家考核和国家监测的重大调整，积极推动环保督政巡视，实施生态环保党政同责等制度改革，为全面环境质量管理打下坚实基础。在“十三五”生态环保规划中，将空气质量改善目标分解到338个城市，将水环境质量目标分解到1900个控制单元，各地方都能明确任务要求，实施绩效考核和责任追究，将大气、水和土壤三大污染防治行动计划转化为操作性强的“施工图”。

加大环境治理力度

倡导绿色富国、绿色惠民，推动形成“绿色即发展”的内生机制。要进行硬空间、红线和准入等环境宏观调整，同时加强资源能源消耗控制和污染物减排。在治标的同时，加大治本力度。环境治理需要稳定、准确、有力。各地方应根据差异化的环境问题提出针对性和有效性的措施，实施多污染物协同控制，让一部分区域率先达到标准，其他区域明显改善。

重构基础制度和机制

以改善环境质量为核心，实施最严格的环境保护制度。督政体系是非常重要的。我们需要发挥机制体制优势，确保发展与保护的统一，推动地方党委政府积极主动地实现生态环保和经济发展的融合协调。督企体系也是至关重要的。通过综合运用环境司法、排污许可、信息公开和损害赔偿追责等制度，落实企事业单位的主体责任，实施行业化、系统性和精细化的全过程管理。