行政复议与行政诉讼关系的重要研究
点击数：29 更新时间：2024-04-24
行政复议与行政诉讼是行政救济的两大重要制度，它们之间存在着密不可分的联系，但也有本质的区别。在行政复议与行政诉讼的关系问题上，学界对于行政复议是处于附属配套地位还是独立地位存在不同意见。
一般来说，行政复议被视为行政诉讼的配套制度。大部分学者认为，我国的行政复议制度是作为1989年《行政诉讼法》的配套制度建立起来的，体现了行政复议制度对行政诉讼制度的依附性。《行政复议条例》的颁布也是为了贯彻《行政诉讼法》而采取的一项立法措施。然而，也有学者对行政复议的附属地位提出了质疑。他们认为，行政复议制度虽然在贯彻《行政诉讼法》方面起到了重要作用，但同时也限制了行政复议作为行政监督基本制度的作用。因此，应改变行政复议对行政诉讼的附属地位，摆脱配套框架的束缚。
笔者认为，行政复议相对于行政诉讼仍然有其独立的价值。从历史发展来看，我国的行政复议实际上是早于行政诉讼制度建立的。因此，行政复议具有独立存在的历史基础。此外，行政复议在受理范围、审查程度及审查结果上与行政诉讼存在差异，体现了其独立意义。因此，行政复议应摆脱附属配套的思维，充分发挥其行政监督的独特作用。
行政复议与行政诉讼的程序衔接关系是一个重要问题。一般有两种理论：前置主义和选择主义。
前置主义认为行政复议应作为行政诉讼的先行程序，当事人对行政行为不服时，必须先提起行政复议，对复议决定不服再提起行政诉讼。选择主义则认为当事人可以在行政复议与行政诉讼中自由选择救济途径。
在各国的相关规定及演变中，可以看到前置主义和选择主义的不同实践。大陆法国家早期的行政救济制度一般采用前置主义，但随着行政法制的发展，许多国家逐步倾向于取消或部分取消前置主义，更多地采取选择主义。
笔者认为，选择主义应作为原则，前置主义作为例外。当然，在确定前置主义时应遵循统一的标准和规则，以充分尊重当事人行使权利的自由。
行政案件经过行政复议程序后，产生了原行政行为和复议决定行为。在进入行政诉讼程序时，应以哪一个行政行为为标的是一个问题。
笔者认为，行政诉讼的标的应根据不同的复议决定种类及具体内容来确定。当复议机关改变原具体行政行为时，原行政行为被消灭或吸收，因此起诉时应以复议机关为被告，对复议决定提起诉讼。然而，对于复议决定针对行政行为的适当性作出的情况，应视为终局复议，不属于行政诉讼的受案范围。
根据行政诉讼法第25条第2款的规定，经过复议的案件，如果复议机关决定维持原具体行政行为，那么作出原具体行政行为的行政机关将成为被告。
被维持的行政行为仍然存在于法律意义上，因为没有实质性的新行为来消灭或替代它。因此，被维持的行政行为可以成为行政诉讼的标的。这样的规定有其合理性，因为它更方便举证责任的承担和实现。原行政机关作出的行政行为，对事实证据和法律依据应该最清楚，原行政机关作为被告方便履行诉讼中的举证责任。当然，这一规定也有其不利之处，因为复议机关无需对维持决定负责，所以维持率往往很高，一般达到50%以上。有学者提出，应该规定经复议的案件在行政诉讼中以复议机关为被告，这样可以促使复议机关依法履行复议职责，真正发挥行政复议制度的功能。同时，这种做法也不利于追究原行政机关的法律责任，因为如果复议机关承担责任后再向原行政机关追究责任，会增加不必要的程序。因此，我们建议可以利用复议机关的内部追究机制，对复议决定维持而司法判决改变或撤销的案件，通过内部机制追究复议机关及相关人员的责任。
对于行政复议机关在法定期间内不作出复议决定或决定不予受理的案件，当事人有权行使其诉权。当事人在这种情况下有相当大的选择权：可以以原行政机关为被告，对原行政行为提起行政诉讼；也可以以复议机关为被告，对复议机关的不作为或不予受理决定提起行政诉讼。这样做既可以确保当事人的诉权不被剥夺，又尊重了当事人的选择权。
根据行政复议法第7条的规定，当公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的规定不合法时，可以向行政复议机关提出对该规定的审查请求。行政复议机关对该规定的处理决定是复议决定的一部分。
这一规定对于加强我国行政监督救济制度、完善我国行政法制建设具有重要意义。然而，该规定也引发了一些新的问题，特别是涉及行政复议与行政诉讼的关系。我们需要明确几个问题：复议机关或有权机关对规定的处理决定是否属于复议决定的一部分？当事人对该处理决定不服时，能否单独提起行政诉讼？当事人对具体行政行为的复议决定不服时，提起行政诉讼后，法院能否审查行政机关对规定的处理决定？
解决这些问题的关键在于法院是否有权审查抽象行政行为。笔者认为，在目前我国行政诉讼制度的规定下，对于复议机关或有权机关对规定的处理决定，还不宜单独提起诉讼。当事人不服具体行政行为的复议决定，提起行政诉讼后，法院可以在审查复议决定时，附带审查行政机关对规定的处理决定，但不宜直接作出裁决。当然，这只是在目前体制框架下的一个妥协方案，要真正解决这些问题，还需要对行政诉讼制度本身进行修正，如扩大行政诉讼的审查范围，使之与行政复议协调。
复议终局是指经过行政复议后，当事人不得再提起行政诉讼，复议决定具有最终法律效力。司法最终裁判是指任何行政案件都能进入诉讼程序，司法裁决具有最终的裁判效力。
一般来说，规定复议终局的原因是因为某些案件不宜由法院来裁判，比如行政自由裁量行为、国防外交行为等。然而，必须明确的是，这种排除司法审查的行为应当是一种例外，且其范围应该越来越小。行政行为一般都应该接受司法审查，不能审查的行政行为只是例外，出现在法律规定不能进行司法审查或问题本身的性质不宜由法院决定的情况下。在当代，例外的情况越来越少，行政行为原则上都假定属于能够审查的行为。因此，司法最终裁判应该是审理行政案件的基本原则，复议终局制则为例外情况，且应受到严格限制。
我国关于复议终局的规定主要有两种情形：一种情形是当事人没有任何选择余地，只能进行复议并接受复议决定；另一种情形是当事人可以选择复议或诉讼，但一旦选择复议后就只能接受复议决定，不能再进入诉讼程序。对于第二种情形中的复议终局规定，笔者认为在法理上是难以解释的。既然当事人在最初可以选择复议或诉讼，就说明这类案件完全可以进入诉讼程序，不属于不宜由法院裁判的情况。因此，我们建议对于此类规定应进行修改，只要是不排除司法审查的案件，不论在此之前是否经过复议都不影响当事人寻求司法救济。
根据相关规定，外国人受到公安机关罚款或拘留处罚后，如果对行政处罚不服，有以下两种途径可以寻求救济：
外国人在接到通知之日起15日内，可以向上一级公安机关提出申诉。上一级公安机关将对申诉进行审理，并作出最后的裁决。
外国人也可以选择直接向当地人民法院提起诉讼。在这种情况下，外国人需要在接到通知之日起15日内向法院递交起诉状。法院将根据相关法律规定，对案件进行审理，并作出裁决。
需要注意的是，无论是选择申诉还是提起诉讼，外国人都必须在接到通知之日起15日内采取行动。否则，申诉或诉讼请求可能会被视为逾期而被驳回。
根据相关规定，对国务院部门或地方政府的具体行政行为不服的人，可以采取以下步骤进行救济：
对具体行政行为不服的人，可以向作出该行为的国务院部门或地方政府申请行政复议。申请行政复议的人必须在接到通知之日起15日内递交复议申请。
对行政复议决定不服的人，可以选择向人民法院提起诉讼。在这种情况下，申请人需要在接到行政复议决定书之日起15日内递交起诉状。法院将根据相关法律规定，对案件进行审理，并作出最终裁决。
除了向人民法院提起诉讼外，对行政复议决定不服的人还可以向国务院申请裁决。国务院将根据本法的规定，对该申请进行审理，并作出最终裁决。
需要注意的是，对于行政复议决定不服的人，可以选择向人民法院提起诉讼，也可以选择向国务院申请裁决。这两种途径并不冲突，申请人可以根据自己的具体情况选择适合自己的救济方式。