行政诉讼一般地域管辖制度改革之构想

一、“原告就被告”原则与“两便原则”的关系与冲突。

地域管辖，就是确定不同区域法院第一审诉讼案件(包括刑事、民事、行政、执行等案件)的分工与权限。①《行政诉讼法》第17条对行政诉讼案件的一般地域管辖作了如下规定：“行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地法院管辖;经复议的案件，复议机关改变原具体行政行为的，也可以由复议机关所在地法院管辖。”②法条包含两个内容：一是对原具体行政行为提起的诉讼，由最初作出原具体行政行为的行政机关所在地法院管辖;二是经复议的案件，如果复议机关维持了原具体行政行为，对原告权利义务产生实际影响的仍然是原具体行政行为，原告只能对原具体行政行为提起诉讼，所以仍由作出原具体行政行为的行政机关所在地法院管辖。如果是复议机关改变了原具体行政行为，法条规定，原告可以选择作出原具体行政行为的行政机关所在地法院或者是复议机关所在地法院管辖。由于行政案件的被告只能是作出具体行政行为的行政机关，由行政机关所在地法院管辖就是由被告所在地法院管辖。可见，行政诉讼案件的一般地域管辖仍然遵循了“原告就被告”的设置原则。

一般地域管辖的“原告就被告”原则，是指 “被告在哪个法院辖区，原告就应当到哪个法院起诉，案件就归该被告所在地法院管辖。”③传统的观点认为，按“原告就被告”原则设置管辖权，可以充分体现 “两便原则”的精神内涵。“两便原则”是我国人民司法工作的优良传统，也是对人民司法实践经验的高度概括和总结。④“两便原则”的核心内容：一是便于群众诉讼;二是便于人民法院行使审判权。“两便原则”是我国三大诉讼确定法院管辖应当坚持的原则。“两便原则”充分体现了肖扬院长提出的“司法为民”的司法理念。传统的观点认为，“两便原则”就是要让当事人近距离诉讼，以节约诉讼开支;就是要让人民法院就近行使管辖权，便于通知当事人，便于查证与执行。因此，行政诉讼案件为了贯彻“两便原则”的精神，按“原告就被告”的原则设置管辖权，是因为符合行政权的辖区范围，行政机关只有在其行政辖区内才有实施行政行为的管辖权，案件的发生地多是被告行政机关所在地。就原告来说，也多是其辖区内的行政相对人。由被告行政机关所在地法院管辖，可以方便当事人就近诉讼，也可以方便人民法院通知各方当事人应诉，便于人民查证与执行。另外，由被告行政机关所在地法院管辖，也适应了法规、法章及其他规范性文件的区域性特点。法律文件中的一些地方性法规、规章及众多的规范性文件，均有区域性有效的特点，无论这些案件是依据还是参照，它们都是行政机关执法的依据与标准。由被告行政机关所在地法院管辖，就能保证执行机关的依据与审判机关审查的依据的一致性，避免出现因区域不同而产生的规范或依据冲突。同时，“原告就被告”，还能对原告起到滥诉的预防作用。⑤