政府采购合同管理存在问题和对策
点击数：19 更新时间：2023-11-08
政府采购合同的当事人是指参与合同关系，享受权利和承担义务的自然人、法人和其他组织。根据《政府采购法》第四十三条规定，政府采购合同适用合同法，采购人和供应商之间的权利和义务应当按照平等、自愿的原则以合同方式约定。然而，在实践中，对于政府采购合同当事人的确定存在不同的认识和做法。有些情况下，采购代理机构特别是集中采购机构是否应当成为合同的当事人引发争议。一种常见的做法是由采购人与采购代理机构共同与供应商签订合同，形成双甲方的关系；还有的采购代理机构作为见证方；也有采购代理机构代表采购人以采购代理机构的名义与供应商签订合同。在双甲方合同中，如何确定采购代理机构的权利和义务是需要考虑的问题，而采购代理机构单独作为合同一方与供应商签订合同，其权利和义务则难以落实，特别是在履约发生争议时，如何确定诉讼主体也成为问题。此外，作为见证方的采购代理机构是否适合作为合同的见证方，以及作为见证方应当承担何种权利和义务也尚待界定。
目前，政府采购合同的示范文本尚未统一，各个集中采购机构、采购代理机构和采购人所使用的合同文本五花八门。根据调研，货物的合同文本较多是根据世界银行招标文件所附合同文本为蓝本制定的，基本框架未变，只是条款根据《合同法》作相应的修改。工程合同文本是以建设部2004年建设工程施工合同示范文本为基础而制定，基本的合同条款依据示范文本，只是在合同的款项支付方式有不同的规定。还有使用行业主管部门制定的示范文本，如国际招标采购的合同文本使用商务部的合同示范文本，系统集成则使用信息主管部门计算机信息系统集成合同示范文本，也有使用行业协会制定的示范文本，还有使用供应商提供的合同文本等等。可以看出，目前政府采购合同使用的文本非常混乱，亟需政府采购监督管理部门的统一规范。
根据《政府采购法》第四十六条规定，采购人与中标、成交供应商应当在中标、成交通知书发出之日起三十日内，按照采购文件确定的事项签订政府采购合同。一般情况下，采购人与供应商会在法定的时间内签订合同，但由于一些特殊情况，签约的延迟也会发生。这些特殊情况包括采购人对采购结果不满意、供应商因发生履约不能、供应商质疑或投诉等。对于这些情况，应该区别对待。对于供应商因自身原因履约不能而拒绝签订合同的，应该没收其投标保证金，并依法确定第二中标、成交候选人为中标人、成交人。对于质疑或投诉引发的情况，应根据财政部门是否发出暂停采购通知来决定是否继续签订合同。采购人无正当理由拒绝与中标、成交供应商签订合同属违法行为，应按照《政府采购法》规定处理。然而，什么情况下可以视为正当理由，以及如何重新确定中标、成交供应商，这些问题还需要进一步探讨和明确。
合同应当按照采购文件确定的事项签订，不得实质性变更采购文件确定的内容，特别是招标项目，按照招标文件、中标人的投标文件和中标通知确定的内容，不得另行订立背离合同实质性内容的其他协议。然而，在实践中，采购人与供应商往往会进行商务谈判，导致签订的合同与采购文件不一致。《招标投标法》规定，在确定中标人前，招标人不得与投标人就投标价格、投标方案等实质性内容进行谈判。但在中标人确定后是否可以进行商务谈判，以及哪些内容属于实质性条款，相关法律和规章并未明确规定，导致在实践中缺乏统一的指导。
根据《政府采购法》第五十条规定，政府采购合同的双方当事人不得擅自变更、中止或终止合同。然而，在实践中，经常发生合同当事人擅自变更、解除或终止合同的情况。其中，最常见的问题包括擅自变更货物的规格型号、追加数量超过合同金额的10%以及采购人擅自终止合同的履行。造成这种情况的主要原因是，合同当事人往往认为政府采购合同适用合同法，属于民事合同，因此可以通过协商变更、解除或终止合同。然而，《政府采购法》对于擅自变更、解除或终止合同的行为并未规定相应的法律责任，财政部门对于合同当事人的上述行为也难以依法处理。
根据《政府采购法》第四十一条规定，采购人或其委托的采购代理机构应当组织对供应商履约的验收。对于大型或复杂的政府采购项目，还应邀请国家认可的质量检测机构参与验收工作。验收方成员应当在验收书上签字，并承担相应的法律责任。然而，在实践中，采购代理机构往往不介入合同的验收，也很少委托法定的检测机构参与验收。因此，验收环节非常薄弱，导致质量问题的争议频发。由于疏于验收所导致的质量问题，采购人往往难以举证以致索赔无果。例如，某采购中心受委托采购一批笔记本电脑，采购人使用一年多时间才发现部分部件非原厂商生产的，原厂商拒绝提供售后服务，从而导致合同纠纷。
根据《政府采购法》第四十七条规定，政府采购项目的采购合同自签订之日起七个工作日内，采购人应当将合同副本报同级政府采购监督管理部门和有关部门备案。然而，目前大多数地方尚未建立合同的备案制度，主要是受人员和保管场所的限制。一些地方在付款时将合同作为申请付款的材料报送，由于未建立合同的备案制度，财政部门无法在合同履行前了解合同的内容，也难以对合同进行跟踪检查。此外，合同当事人在合同履行过程中如果变更合同，财政部门也难以进行监督。