浅谈规范性文件纳入行政复议范围

关键词：规范性文件行政复议功能定位操作困惑

作者：施毓堃，相城区食品药品监管局

《中华人民共和国行政复议法》第7条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：(一)国务院部门的规定;(二)县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定;(三)乡镇人民政府的规定。该款所列规定不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依据法律、行政法规办理。”该条首次在我国行政法中确立了规范性文件行政复议制度。从而也意味着我国行政复议制度功能定位的逐步转变。

一、行政复议制度的功能定位

纵观我国行政复议制度的发展过程，直到1990年国务院颁布《行政复议条例》后，我国的行政复议工作才有了最直接的行政法规依据。该条例第1条对行政复议的功能定位是：维护和监督行政机关依法行使职权，防止和纠正违法或者不当的具体行政行为，保护公民、法人或者其他组织的合法权益。从这一规定不难看出，“维护”和“监督”行政机关依法行使职权是该条例的首要目的。如此的定位使得在具体构建行政复议制度的过程中更为侧重行政复议机关的行政属性而非司法属性。1999年全国人大常委会通过了《行政复议法》对此进行了修改，将立法宗旨确定为“防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权”，即将“防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为”作为首要目标，但事实上，这一目标的出发点仍将行政复议等同于行政系统内部的自我纠错手段。在这一基本目标的指引之下，《行政复议条例》中存在的诸多弊端并未在《行政复议法》中得以改善，从中央到地方公布的相关数据中也可以看出，实践中的行政复议行为未能较好的实现制度设计者的最初设想。与此同时，行政诉讼案件与信访案件仍然持续增长，其中相当一部分案件本可以通过行政复议来解决，但行政复议机关却未能有效发挥解纷功能，未能充分分担法院以及信访部门的压力。究其个中原因，行政复议制度目标定位的偏差无疑是问题的关键所在。因而，笔者认为尽管层级监督与内部纠错依然是行政复议制度的重要功能，但其基本目标应当定位于解决与行政相对方之间的行政纠纷。在《行政复议法》颁布8年之后，国务院于2007年5月29日制定通过的《行政复议法实施条例》肯定了复议制度的这一功能。该条例第1条明确规定：“为了进一步发挥行政复议制度在解决行政争议、建设法治政府、构建社会主义和谐社会的作用”。从这一宗旨中可以看出，解决行政争议应是行政复议实施条例的基本目的。

二、意见分歧

将规范性文件纳入行政复议范围一定意义上是对我国行政法治的一大发展。但是，该制度确立以后无论在行政法治实践还是行政法学界都褒贬不一，且彼此的观点似乎都能找到自己的理由。

(一)肯定说

多数人认为，近年来，由于一些地方受到利益驱动，乱发文件，违反上级规定进行审批、发证、罚款、收费，问题不少，群众反应强烈，需要引起高度重视，并采取有力措施予以解决。许多违法和不当的具体行政行为产生的根源是隐藏于其后的规范性文件，行政机关根据这些规范性文件作出的具体行政行为也应当是不合法的。但是，面对这种情况，受到损害的行政相对人却无权就规范性文件是否合法申请复议，行政复议机关也无权对这些规范性文件进行审查，如果不允许当事人对提出行政复议，就意味着人们无法对明确违法的规范性文件通过个案监督的方式，及时有效的从源头上否定其效力，而只能是等待这一违法的规范性文件通过行政机关及其工作人员的执行行为产生的现实恶果，再对这一恶果申请行政复议。加之行政机关内部对抽象行政行为的监督还没有很好的发挥作用，因而，最终也只能从根本上解决具体行政行为是否合法的问题。这无异是法律的悲哀。为了充分保护公民、法人和其他组织的合法权益，通过行政复议程序来监督行政机关制定的规范性文件的合法性，体现行政法治原则和行政行为必须严格守法的原则精神，必须将抽象行政行为即一定范围的政府规范性文件纳入行政复议的范围。部分学者认为把抽象行政行为纳入到行政复议中去，有它的紧迫性和现实意义。