各类法规数倍于法律显立法层级低 专家建议清理

立法质量不高已成为我国依法治国的瓶颈

我国依法治国面临立法质量不高的问题，这已经成为制约我国依法治国的瓶颈。为了改变被动立法的局面，应该增设各领域立法专门委员会。举例来说，为了适应大国安全战略的立法需求，可以在相关立法机关中增设国家安全委员会。

现状立法质量不高表现在四方面

目前，我国现行法律体系的立法质量不高主要表现在以下四个方面。

立法空白多

作为七大法律部门之一的社会法部门，社会救助法、社会福利法、慈善事业法等关乎基本民生与社会治理的基本法律都还未制定。例如，社会救助作为整个社会保障制度的基础性制度安排，直到2014年才出台一部综合性的行政法规，《社会救助暂行办法》。

缺乏可操作性

不少现行法律缺乏可操作性，很多规定只有政策宣示与导向功能。例如，《劳动合同法》和《就业促进法》明确宣示反对歧视，但现实中就业歧视、性别歧视屡见不鲜，表明这些规定很多只是形式上的。

立法层次低

行政法规、地方法规与部门规章的数量是全国人大及其常委会通过的法律总数的数倍，这表明我国现阶段主要还是依靠行政部门等制定的法规、规章与政策性文件在治理国家。立法层次低不仅影响立法的严肃性、权威性、稳定性，而且部门利益、地方利益的痕迹随处可见，更有行政部门通过法规、规章自相授权。

规制过于宽松

一些法律的规制过于宽松，使得违法成本低、守法成本高。例如，环境保护法对致污方的惩治，食品卫生与食品安全法律对食品事故致害方的惩治等都明显乏力，致使一些领域中的违法行为甚至演变到法难责众的地步。

建议

为了提升立法质量，应该采取以下措施：

坚持立、改、废、释并举

将全面提升立法质量摆到依法治国首要位置，让国家立法机关承担起主导立法和确保所有立法质量得到全面提升的责任，彻底改变立法机关是“二线”机构的思维定势。同时，要增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性，将可操作性、可执行力作为检验立法质量的重要指标。

将法律解释权收归全国人大

通过修订《立法法》进一步明确国家立法机关的立法主导权及相应程序，包括法律草案的提出与起草、对法规与规章的审查及取缔等。明确界定中央政府立法权责边界与范围，减少行政法规数量，将行政法规中成熟的规定上升到法律层次，废止不合时宜的法规、规章，杜绝部门利益法定化。清晰界定地方立法机关的立法权责边界与范围，有效规制和避免重复立法现象，杜绝地方保护主义法律化，切实维护国家法制的统一。明确界定最高人民法院、最高人民检察院的司法解释权，尽可能将法律解释权收归到国家立法机关。

增设各领域立法专门委员会

增加国家立法机关的专门委员会与工作机构，细分立法任务，增强立法力量。例如，分设经济事务与财税及预算事务的专门委员会与工作机构，让立法机关的财经立法主导权与预算监督权真正落到实处；分设司法事务与民政等事务的相关专门委员会，有利于促进司法公正；增设国家安全委员会等，以适应大国安全战略立法与相关工作的需要。