政府法律顾问工作的难点及问题

在依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体化建设的今天，律师的政府法律顾问工作内容呈现出多样化、复杂化趋势。其内容已经突破了我国《律师法》第二十九条规定的“为委托人就有关法律问题提供意见，草拟、审查法律文书，代理参加诉讼、调解或者仲裁活动，办理委托的其他法律事务”的四方面业务内容，远远更新和充实了1989年司法部7号令《关于律师担任政府法律顾问的若干规定》所规定的内容。大体有以下几方面的新内容：

参与地方立法的起草和论证

2015年3月15日，第十二届全国人民代表大会第三次会议修改了《立法法》，授予设区的市的人大以地方立法权。虽然设区的市制定地方性法规仅限于“城市建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面”，但由于立法的起草及可行性分析等基础工作大多要由政府部门来完成，因此地方立法少不了政府法律顾问的参与，以有效防范违反“法律保留”和“法律优先”情况的出现。

参与政府规范性文件的制定

2015年5月1日起实施的新《行政诉讼法》，新增了对各级行政机关规范性文件的附带审查制度，行政相对人在对行政行为提起诉讼时，有权要求人民法院对相关规范性文件的合法性进行审查。为防止“红头文件”被确认违法，需要政府法律顾问在制定时参与“把关”。

参与政府重大行政决策

根据党的十八届四中全会关于“健全依法决策机制”的要求，政府重大行政决策必须遵守“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定”的五个法定步骤，而担任政府法律顾问的律师作为政府的法律参谋，参与政府重大行政决策，对其合法性进行审查的作用不可或缺。此外，律师参与风险评估的工作也会逐步增加。

参与疑难行政复议案件的处理

在依法行政的进程中，行政相对人依法维护自身权利的行为愈加普遍，各类行政复议案件将大量增加。律师作为政府法律顾问参与疑难行政复议案件的处理，在实践中主要有两种方式：一是作为复议委员会的非常任委员参与案件的讨论和裁决;二是作为行政机关的代理人参加案件处理。无论从哪个角度参与，律师在这方面的工作都将大量增加。

参与接待来信来访和陪同领导“下访”

近年来“信访不信法”的情况比较普遍，信访案件大量增加。国家对此也制定了一系列规定，对信访案件的处理进行分流。律师作为政府法律顾问参与疑难信访案件的处理也已成常态。除了参与“接访”外，律师作为政府法律顾问陪同领导“下访”，就地听取群众意见，就地处理和化解社会矛盾，也已成为行之有效的工作机制而逐步推广。

参与处理突发性群体事件和社会公共事件

近年来各地因重大投资和建设工程项目选址、拆迁安置补偿、环境保护等引发了一些群体事件和突发性公共事件。律师熟悉法律，了解民意“接地气”，有处理纠纷的经验，作为政府法律顾问，往往能够起到政府与群众之间的桥梁作用，有效地平息和化解矛盾。

总之，在新常态下，律师的政府法律顾问工作内容无论在深度和广度上均在不断发展，需要不断适应和提高参与能力。

如何做好政府法律顾问工作的思考

随着律师办理政府法律顾问业务的新情况不断扩展，以及对法律顾问工作职责及要求的不断提高，作为政府法律顾问的律师需要以新知识、新理念、新方法来应对新常态下政府法律顾问工作的新需要。

加强业务学习，提高工作能力

打铁先得自身硬。政府法律顾问工作具有较强的专业性，政府及其职能部门的法制机构工作人员，一般都是某一行政法领域的行家，而社会律师则在民商法领域和诉讼经验方面比他们有优势。律师要做好政府法律顾问，首先自己要充好电。一要学好相关法律、法规。政府法律顾问主要涉及行政法，而行政法纷繁复杂。我国没有统一的行政法典，尽管近年来已经制定了一些单行法律，如行政许可法、行政处罚法、行政强制法等，但在行政主体法、行政行为法、行政程序法、行政救济法等各领域还缺少立法。行政确认、行政给付、行政奖励、行政征收等行政行为以及行政程序方面的规定，均散见于各法规、规章之中，需系统梳理。二要学好党和国家的政策及文件。党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》以及十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，国务院国发(2004)10号《全面推进依法行政实施纲要》，国发(2008)17号《关于加强市县政府依法行政的决定》，国发(2010)33号《关于加强法治政府建设的意见》等，这些内容是从事政府法律顾问工作时需要掌握和运用的。三要学习行政管理知识。顾问律师还要学习和了解行政机关的组织结构、运行模式、管理要求和行政程序，以做好行政机关的法律顾问。此外，还要学习地方立法方面的知识，以适应参与地方立法和规范性文件制定工作的需要。

明确工作职责，改进工作方式

律师担任政府和职能部门的法律顾问，一要明确工作职责。应依照我国《律师法》第二十九条的规定，开展咨询、审查、代理工作，以及办理委托的其他法律事务。政府法律顾问的职责，根据国务院依法行政实施纲要和党的十八届四中全会决定的定位，是“法律参谋”和“助手”。因此，顾问律师应当明确职责，勤勉履职。既不能顾而不问、疏于履职，也不能越俎代庖、超越职责。二要明确工作思路。律师从事政府法律顾问工作，应有别于政府内部的法制工作人员，也应有别于企业等其他类别的法律顾问。在参与政府重大决策和规范性文件的草拟审查时，顾问律师既要站在政府管理的角度，又要以法律专家和社会监督者的身份，从行政管理相对人角度来考虑问题，要以类似于上市公司的“独立董事”的身份来参与决策，以独立董事“维护公司的整体利益，维护中小股东的合法权益”的职责要求来参与政府决策;在代理政府参与诉讼、调解、仲裁和处理重大公共事件时，顾问律师不能混同于一般的代理人，既要尊重有证据证明的法律事实，也要尊重无充分证据证明的客观事实，以维护政府诚信形象，保护行政相对人对政府的信赖及利益。三要改进工作方式。顾问律师在履职中既要对政府不合法的行为敢于说“不”，也要为政府依法行政献计献策，敢于说“行”，真正起到参谋和助手作用。

理顺内外关系,完善制度保障

律师要做好政府法律顾问工作，一要理顺外部关系，二要完善内部机制。根据四中全会的决定，目前我国政府的法律顾问结构模式已逐步趋于统一,由政府内部法制部门工作人员和外部执业律师及专家学者组成“三位一体”的模式。这要求社会律师在担任政府顾问律师时，首先，要理顺与政府法制部门的协作关系，并争取取得较好的工作条件和工作报酬，如列席会议、查阅文件、参与调解等知情权，取得办公条件、办公经费、出差费用等物质保障权，以及取得应有的工作报酬权。其次，要完善法律顾问工作制度。要健全工作记录制度、法律文书审查登记制度、疑难事务讨论制度、团队协作制度、保密制度、联络协调制度、文书归档制度等各项环节的制度，使政府法律顾问工作制度化、规范化。再次，要完善具体工作要求。对于顾问律师的日常具体工作，要强调一个“勤”字。做到一是嘴要勤，要勤于询问，了解需求;二是手要勤，要勤于文案，留有文档;三是脚要勤，要勤于走动，积极沟通;四是脑要勤，要勤于思考，勤于献言。同时还要强调一个“快”字，要有“养兵千日用兵一时”的理念，快速有效地处理好政府交办的各项事务。

健全考核制度，强化业务监督

政府法律顾问工作质量的好坏，不仅涉及政府行为的有效性、效率性以及政府形象，而且还涉及到律师事务所的声誉和顾问工作的可持续性。因此，应当健全必要的考核监督制度。一是入门考核制。要对顾问律师的选聘进行考查。对推荐、自荐、竞聘等方式产生的候选人进行科学考核，把具有较高政治觉悟和较强业务水平的律师选派到政府法律顾问岗位。入选律师应当具有4个方面的知识结构：(1)具有较高的法律专业水平;(2)具有较强的思维能力和文字表达能力;(3)熟悉与顾问工作相关的专业知识;(4)具有一定的社会阅历。二是履职考评制。要对顾问律师每年的履职情况进行考评。除了政府对顾问律师的履职情况进行考评和反馈外，在律师事务所内部还应经常性对顾问律师进行业务监督，用“双重考核制”来监督顾问律师勤勉尽职。三是优胜劣汰制。对于工作不尽责或者业务能力不适应，不宜继续担任政府法律顾问的律师，应与政府沟通协商，及时更换。司法行政机关和律师协会也应当适时组织考核和评选活动，表彰先进，增强顾问律师为国家服务的荣誉感和责任感，保障政府法律顾问工作的可持续发展。