行政不作为国家赔偿的必要性

(一)行政相对人客观受损而期求国家赔偿

根据宪法第四十一条第三款规定：“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”公民权益在宪法中明确规定，直观体现着民主法治社会对人权的基本尊重，并基于政府行为的公权性质，给予公民合法合理权益以全面直接保护。在我国超职权主义盛行的现实背景下，行政不作为亦能够造成公民及社会合法利益的现实损失。依此思路，行政不作为所内含的消极性过失，当然应当负损害赔偿的责任。对行政不作为致害的国家赔偿进行规定，有利于终极保障国民社会秩序的稳定性，实现公平正义。

(二)对行政不作为监督，促进行政主体积极行使公权力

行政不作为在效力层次上并非局限于行政主体简单的渎职行为，而对合法权益的侵害上，其属于一种违法性行政行为。在现代民主法治社会，对于行政机关的服务型定位，决定了行政相对人任何合法权益都不能被漠视。诸多行政主体在整合的基础上被赋予了稳定社会秩序的强大权力，但若不履行法律已经规定的职责，则损害了公民的权益，同时动摇法治社会正常运行的基础。对行政不作为的监督亦体现在效率方面，此处所针对的是怠于履行行政主体的自身职责。当下经济社会的快速发展，客观要求作为服务者的行政主体应当及时履行法定义务。但是，当下立法对行政不作为的赔偿程序，并无针对性的规定。一般的处理模式为，在行政不作为被认定后，仅责令行政主体补充性地履行自身职责即可。此种监督及惩治方面上的现实缺位，导致相当一部分的行政主体及其责任人员并不惧怕行政不作为的发生。相反，如将行政不作为纳入国家赔偿体系，必然极大地提升行政主体对行政不作为的重视，促进行政主体积极有效地履行其自身法定职责。

(三)将行政不作为致害纳入国家赔偿体系，极大地促进国家赔偿法律制度的完备

国家赔偿法旨在彰显对公共权力的限界性规制以及促成行政主体履行法定职责。国家赔偿制度的设置，在于实现结果公正的矫正正义。针对行政不作为致害而设置的国家赔偿程序，恰恰契合着矫正主义的内核导向，能够通过对现实损害的惩治性补偿，威限着行政主体的不作为，在此基础上实现着社会公共利益的正义。

行政不作为致害的国家赔偿诉讼程序

(一)行政不作为致害的国家赔偿诉讼基本程序

实体正义固为所期待的目标，然而任何实体法如若仅预设宏观的利益分配，却欠缺配套的可操作性程序，则必然失去对社会正义的直接掌控。行政不作为致害行政相对人会动摇公平正义的法治秩序，正是基于此，习近平总书记充分意识到了行政相对人相关合法权益保护的必要性而提出了“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”的目标。根据国家赔偿法第九条第二款的规定：“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”此法条规定了一种易争议的前置性处理程序，直观表现为所侵害的行政相对人在程序推进中，必须首先经过与侵权方—行政不作为的行政机关—的前置性处理。此法律条文中的“应当”之表述，非正当限制了行政相对人的诉讼权利，司法实践中成为行政相对人现实主张合法权益的束缚。依此而建议将前置性处理程序改为可选性处理程序，让受侵害方自行选择。一方面，受侵害方可先向赔偿义务机关提出申请，二者依协商解决;另一方面，受侵害方亦可进入行政诉讼程序，直接向法院提起行政赔偿诉讼，依据诉讼程序的效率属性来弥补自身现实损失。此种设置能够提高行政层面维权的经济效益，缩减维权成本。基于此背景，我国行政诉讼制度直观发挥着司法权对行政权的管束与制约功能，面对着行政相对人与政府的对峙，依靠法院居中裁判而调整并控制一定程度上失衡的行政权力，此种诉讼结构已被证明是合理可行的。行政诉讼程序作为解决行政不作为纠纷的终极手段，从以下几个方面体现着探讨的积极意义。1.行政不作为致害的诉讼程序中关于不作为的判定标准。行政诉讼程序启动后，首要面对的就是对行政不作为的认定。在法定职责的映射下，对其常规的判定标准是行政机关是否已经履行了法定义务。我国司法实践中的做法常流于形式，仅关注行政机关是否理睬过行政相对人。有学者借鉴域外经验，细化提出了“判断依职权行政不作为是否违法的‘预见可能性、结果避免可能性、期待可能性和受损法益的重大性’此四项要件”，笔者认为，应当以行政相对人的期待性利益为出发点，来判断不作为的判定标准。此种以期待性利益为价值性内核，更加符合现代民主司法社会中对于保障行政相对人实体权益的实质要求，也为行政诉讼程序的运行设置一个良好导向。2.行政不作为致害的国家赔偿诉讼程序中原告资格的具体认定。基于我国行政法架构中的设定，应暂月将“具有法律上的利益者”这一种对原告资格的认定，限于较为初级阶段的事实上的利益。这并不是对行政相对人合法权益的忽视，而恰恰是对恶意行政诉讼滥觞倾向的限制以及对国家赔偿诉讼程序的谨慎尊重，应当依此推行。3.关于调解的限制性界域。行政不作为国家赔偿诉讼作为行政诉讼的种类之一，应当遵照2014年修订的行政诉讼法相关条文进行适用。根据行政诉讼法第六十二条的规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿和行政机关依法给予补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件除外。”明文规定仅行政赔偿诉讼案件及行政机关行使自由裁量权案件可以适用调解，其他行政案件并不可适用调解。此时必须认识到两种情形：单纯情形下，若行政相对人仅对国家赔偿的具体数额有异议，就此提起诉讼，此时依据法条，法院是能够加以调解的;而混合情形下，若行政相对人对行政不作为的认定及国家赔偿数额均持有异议进而提起国家赔偿诉讼，此时法院不可调解，前置性的处理程序表现为，必须首先判定行政主体是否构成行政不作为。若现实构成了行政不作为，再审理是否应当加以国家赔偿。4.国家赔偿诉讼程序中责任主体的具体认定。行政主体毋庸置疑是国家赔偿诉讼程序中的责任主体。而仅仅依靠此一种纯公性质的责任主体，就能满足行政不作为致害的行政相对人的诸多现实权益要求?国家赔偿费用追偿程序的设立此时就是一种理性回答。

行政不作为情形下国家赔偿追偿权的行使

一、代表主体的明确性

行政不作为对行政相对人的合法权益造成具体侵害时，行政机关作为具有公权力性质的机构，应当被授权行使国家赔偿追偿权。然而，目前存在的五种赔偿义务机关类型并不能完全解决国家赔偿责任的承担问题，尤其在程序效率方面存在不足。因此，笔者认为，由检察机关代表国家行使国家赔偿追偿权更加具有程序运行上的效率意义。

二、检察机关作为不二人选

考虑到专业化法律认定的角度，检察机关是最佳选择。行政不作为的致害情形中常常涉及专业性的法律争议，而检察机关长期以来处理各类复杂法律问题，并代表国家公权力打击各种侵害行为。凭借丰富的法律知识储备和实践经验，检察机关能够具体解决行政不作为的国家赔偿追偿争议。

三、追偿主体的统一确立

在追偿的程序效率方面，追偿主体的统一确立是客观要求。借鉴韩国司法实践的先进经验，将检察机关设立为国家赔偿费用追偿的统一主体是一种可行做法。检察机关不会抵制其合法权力的扩张，将行政不作为的事实纳入行政法律规范，并根据法律规范所规定的法律后果，直接追偿国家赔偿费用，从而实现统一的规定和管理。

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