如何确定破坏耕地行为的追诉时效

问题

在查处违法用地案件时，对于某些法律条款的适用存在疑惑。根据《土地管理法》第七十四条规定，擅自在耕地上建房破坏种植条件的，应由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理。同时，根据第七十六条规定，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，应限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施。根据《行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚，除非法律另有规定。请问，《土地管理法》第七十六条中的农用地是否包含耕地？在什么条件下适用第七十四条？在什么条件下适用第七十六条？第七十四条中的破坏耕地行为是否持续性的？是否适用《行政处罚法》第二十九条？

回答

根据《土地管理法》第七十六条规定的非法占地行为的处罚，无论是农用地还是建设用地，只要未办理用地批准手续，都属于“非法占地”。非法占地超过一定数量构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。而根据第七十四条规定的是“破坏耕地”行为的处罚，当事人占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，可依法追究行政责任，构成犯罪的，应当移送司法机关追究当事人“非法占用农用地罪”的刑事责任。

在实践中，这两个条款在适用时确实存在重叠，主要是在耕地上建房的问题。只要是在耕地上建房，破坏了耕作层，并且不属于设施农业范畴，可以选择适用上述两个条款的其中之一进行处罚。在操作层面上，由于适用第七十六条可以免去破坏耕地鉴定的技术环节，多数国土资源部门更倾向于适用第七十六条，而尽量避免使用第七十四条。

根据《最高人民法院行政审判庭关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复》(〔1997〕法行字第26号)，对于非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效应根据《行政处罚法》第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算。根据《土地管理法》第七十四条中的“占用耕地建房”这种行为存在着破坏耕地的继续状态，可以按照违法行为的继续状态，从违法行为终了之日起计算。但其他行为，如挖砂、采矿、取土等行为，本身在定性上属于破坏耕地行为，并不是非法占地行为，因此并不存在所谓的继续状态或持续状态。

破坏耕地的处罚方式

1、破坏耕地的行为有哪些

破坏耕地行为是指违反土地管理法律法规非法占用或使用耕地，导致耕地种植条件恶化、土质退化、水土流失、耕地质量遭到破坏且不易恢复的违法行为。

根据《土地管理法》第74条规定，违反土地管理法律法规，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的行为，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的行为都属于破坏耕地行为。

2、破坏耕地行为的处理方式

对于破坏耕地行为的处罚方式有三种：

一是责令限期改正或治理。即由做出处罚决定的土地行政主管部门要求违法者自行纠正其违法行为，并责令其在一定期限内采取措施治理违法行为造成的后果，以减轻违法行为带来的影响。

二是罚款。对于破坏耕地的行为，可以同时处以罚款。罚款金额不超过耕地开垦费的2倍。

三是刑事责任。如果破坏耕地的行为触犯《刑法》，构成破坏耕地罪，就要依法追究其刑事责任。