行政主体若干问题探析

在我国行政法学界，行政主体概念的确立经历了一个较长的时间，人们普遍认可的说法是：行政主体是指享有行政职权，能作出影响行政相对人权利义务的行政行为，并能由其本身对外承担行政法律责任的组织。我们使用的“行政主体”概念与日本等西方国家所使用的“行政主体”概念有所区别。他们所使用的“行政主体”，通常仅限于政府——中央政府和地方政府，或者还包括非国家的公法人，如公共组织、公团、公库、公共会社等，而不包括作为政府部门的行政机关。

在行政法律关系中，作为关系一方当事人的行政主体具有下述特征：其一，能依法行使行政职权。一般社会组织、政党、团体、企事业单位不能行使行政职权，从而不能成为行政主体。其二，能以自己的名义行使行政职权。受行政机关委托的组织虽然能行使行政职权，但只能以委托机关的名义而不能以自己的名义行使行政职权，从而不能作为行政主体。其三，由其本身对外就自己行使职权的行为承担法律责任。行政机关的内部机构及其公务员虽然能对外行使职权，但他们行使职权的行为不是由他们本身，而是由所属行政机关对外承担法律责任，因此，他们也不能成为行政主体。根据上述特征，在我国，只有国家行政机关和法律、法规授予某种特定行政职权的组织，才能成为行政主体。

行政主体与行政法主体、行政机关既有区别又有联系，通过三者的比较有利于进一步科学把握行政主体这一概念。

人们往往容易混淆行政法主体与行政主体的概念。实际上，这是有着相互联系，但又有重要区别的概念。

行政主体是行政法主体的一种。行政主体可能在各种行政法律关系中存在，但在各种行政法律关系中，它只是关系的一方当事人(一方主体)，与另一方当事人(对方主体)共同构成关系双方的双方。例如，在行政管理关系中，行政主体与行政相对人构成关系双方主体;在行政法制监督关系中，行政主体与行政法制监督主体构成关系双方主体;在内部行政关系中，它与国家公务员等构成关系双方主体。严格地说，行政主体只有在行政管理法律关系中，它才具有真正的行政主体地位。在行政法制监督关系中，行政主体处于监督对象地位;在内部行政关系中，它们有时与对方主体处于平等协商的地位等。之所以在各种行政法律关系中均称为“行政主体”，是因为它们是同一当事人，并且他们在其他法律关系中的不同法律地位均是因为其在行政管理法律关系中的法律地位而产生的，有“行政主体”的因素在其中起作用。

行政主体虽然只是行政法主体的一种，但它是行政法主体中最重要的一种。首先，行政主体在行政管理法律关系中占有主导地位，其他行政法律关系均是因行政管理法律关系的发生、存在而发生和存在的。其次，行政主体在各种行政法律关系中均可构成一方主体，而其他行政法主体只可能在一种或两种行政法律关系中出现，而不可能在所有行政法律关系中出现。例如，行政相对人一般只在行政管理法律关系中作为行政法主体;国家公务员一般只在内部行政法律关系中作为行政法主体。当然，行政相对人和国家公务员有时会在行政法制监督关系中作为主体(监督主体和监督对象)，但行政相对人不可能在内部行政法律关系中作为主体，国家公务员不可能在行政管理法律关系中作为主体。此外，行政主体，特别是行政机关，作为行政法主体具有相对恒定性。尽管行政机关有时也会以民事主体的身份参与民事关系，但在绝大多数时候和场合，行政机关均是以行政法主体的身份参与行政法律关系。正是因为上述原因，行政法学研究行政法主体，往往将行政主体的研究置于最重要的位置。

行政主体与行政机关两个概念的关系极为密切。行政机关是行政主体的一种，也是行政主体中最重要的一种。在行政主体中，法律、法规授权的组织只占较小的比重，国家基本的主要的行政职权都是由行政机关行使的。以至在很多情况下，人民将“行政机关”作为行政主体的代名词。例如，《行政诉讼法》、《行政复议法》等法律法规所使用的“行政机关”，均相当于行政主体，实际包括法律、法规授权行使行政职权的组织。