行政强制执行权如何定位

划分行政机关和人民法院间的行政强制执行权限，是行政强制执行立法的重点和难点。在我国，行政强制执行权的配置宜定位于现行法律规定的在一般情况下申请人民法院强制执行，法律特别授权的则由行政机关强制执行的格局。 限制行政机关自行强制执行非诉行政案件的权限，强化人民法院在行政强制执行中的地位，是保障行政强制执行制度健康发展的必由之路。 科学地调整、配置国家权力，保障经济发展，是我国民主法制建设的基点;规范国家权力，保护公民的人身权、财产权是民主法制建设的重心;依法行政，制约、控制行政权力的扩张，防止行政权的滥用，则是推进民主法制建设的关键。依法治国，建设社会主义法治国家，必须加大民主法制建设的力度，坚持推进依法行政，将国家各级行政机关的公权力，牢牢置于“法治”的监督之下。这种“法治”的监督，应该是对其执法活动全方位的，自始至终的监督。不仅要监督其作出的行政决定，而且要重视其执行的监督。

行政强制执行是实现行政决定的手段，是行政权的延伸。它虽在行政管理中发挥着重要作用，但其自身在客观上又具有扩张性、易腐性以及侵犯相对人合法权益的侵权性。尤其是失去司法监督、制约的行政决定权与执行权合一的强制执行，一旦造成社会危害，其后果往往难以弥补。因而我国法律在强制执行权的具体配置上，对一些专业性、技术性较强的需要强制执行的情况，一般规定由各主管行政机关自行执行。但此类规定只限于少数行政机关，其他都应申请人民法院强制执行;个别对个人、组织的权益关系特别重大的，法律规定也要申请人民法院强制执行;凡是行政机关没有得到强制执行授权的，一律申请人民法院强制执行。这些规定，既注意发挥行政机关自身的优势和能动作用，又立足于强化司法监督，保护相对人的合法权益。其权力的配置是符合现代法治精神，符合民主法制建设发展趋势的。

行政机关的自我完善跟不上民主法制建设的步伐，其执法活动大多存在一定程度的滥、乱、差，不宜扩大其强制执行权限。 所谓滥，是说行政机关滥用强制执行权，利益驱动，部门保护主义严重，侵犯公民的人身权、财产权的现象时有发生，把人民赋予的公权力变成为单位、为个人谋利的特权。乱，是说某些行政机关随意设定执行权，严重破坏法制的统一、法律的尊严。差，是有些行政机关执法人员素质较差，办案质量差。自1989年至1999年10年间全国各级法院在各类一审审结的行政案件中，原告胜诉率达40%。如果连同被告改变具体行政行为、原告撤诉计算在内，被告败诉率达50%以上。因此在当前行政执法人员素质尚有待普遍提高的情况下，不宜扩大行政机关的强制执行权。否则，不利于保护相对人的合法权益，更不利于维护社会秩序的稳定。 对此，有人提出，当今世界各国多以行政机关行使行政强制权为主，我们应考虑与国际接轨。笔者认为，在立法过程中，借鉴外国经验要符合我国国情，不能笼统地谈“接轨”。接轨主要是在国际公约和国际关系中共同遵守的准则方面，借鉴应是外国法律中符合我国国情的部分。其实，仅就行政强制执行权的配置来说，当今世界一些国家也都根据现代法治精神，顺应历史发展之潮流，力求控制行政机关执行权限，扩大法院的介入力度。人民法院实施行政强制执行权，既保障行政决定在任何执行过程中遇到曲解或阻力时能得到有效制止和纠正，充分发挥行政职能的作用;又保障相对人权利免受不法执行行为的侵害，并能得到有效救济。

自1989年至今，全国各级人民法院积累了十余年的行政审判和非诉行政强制执行经验，造就了一支政治、业务素质较高的干部队伍，建立了较为完备的执行程序。1996年4月29日，最高人民法院下发了《关于处理行政机关申请人民法院强制执行案件分工问题的通知》;同年9月2日，最高人民法院行政庭又下发了《关于贯彻执行最高人民法院法发(1996)12号文件，做好非诉行政执行案件的审查工作的通知》;2000年3月10日，最高人民法院在《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中，除适当放宽了行政机关申请强制执行的条件外，对这类案件审查的程序、适用的法律、执行的时限等都作了明确严格的规定，还增加了申请执行前的财产保全条款。这对确保审查质量和实现具体行政行为的效力，保护权利人的合法权益，提供了有力保障。与此同时，最高人民法院于今年又制定了《关于高级人民法院统一管理执行工作若干问题的规定》，强调高级人民法院应当根据最高人民法院的统一部署或者辖区具体情况，适时组织集中执行和专项执行活动，统一调度、使用下级人民法院的执行力量。地方各级人民法院还根据最高人民法院部署，加强了执行机构建设，充实了执行人员和司法警察以及执行装备。

由于上述努力，全国法院出现了前所未有的大好局面。对于申请执行的非诉行政案，各级法院行政审判人员严把审查关。对明显缺乏事实根据、法律依据和其他明显违法并损害被执行人合法权益的，裁定不予执行。对应予执行的，及时作出准予执行的裁定后，开展社会宣传和法治教育，促使被执行人自动履行。1994年8月至1999年8月，山东省各级法院五年共审查、执行非诉行政案75663件，执行标的额达36547?73万元。其中80%以上是公民经说服教育自动履行的。对需要采取强制措施的，由行政庭移交执行庭严格按照法定程序采取有力措施予以执行，大大提高了执结率。1999年全国各级法院连同民事、经济等共依法执行了各类强制执行案件264?5万件，执结标的金额2497亿元，比1998年同期增长23.9%和37.8%。 中国特有的非诉行政强制执行制度，收到了明显的社会效果。其一是通过司法监督，保障了被执行人的合法权益。其二是经过宣传教育使绝大多数非诉行政案得以自动执行，减少了执行阻力，维护了社会稳定。其三是发挥法律的威慑作用，使案件及时执行。这不但无须行政机关建立专门的机构，而且确保了行政行为效力的实现。其四是法院的审查执行推动了非诉行政执行工作的健康发展，又促进了法院行政审判工作的开展。 总之，行政强制执行的立法，应使人民法院在非诉行政强制执行中的主体地位得以明确和加强;应该明确规定严格控制增加行政机关新的行政强制执行权;其具体权限配置，应该遵从行政诉讼法、行政处罚法和单行法律的规定，维护法制的统一。