土地用途变更的法律问题及其现实意义

一、问题的产生和缘起

根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十八条规定，改变土地使用权出让合同规定的土地用途需要重新签订土地使用权出让合同。然而，《城市房地产管理法》第十七条却提供了选择性规定，即可以签订土地使用权出让合同变更协议或重新签订土地使用权出让合同。这导致了法律适用的混乱和不明确。一些市场主体，特别是开发商，为了获得更高的经济利益，通过变更土地出让合同用途的方式，规避土地出让的法定程序和较高的土地使用权出让金，从而引发了土地用途变更的法律纠纷和腐败问题。

二、出让土地用途改变的法律性质

变更土地出让合同约定的土地用途被认定为属于合同法中合同内容变更的性质。然而，在我国特殊的土地法律制度下，土地所有权不能在市场上自由交易，真正能够交易的是城镇国有土地使用权。出让土地使用权在进入“招、拍、挂”程序之前，需要经过土地所有权代表——县级以上人民政府的权利设计，才能依法出让。因此，出让土地用途的改变不应被理解为一般意义上的合同变更，而是一种实质性的权利变动。

三、变更出让土地用途的法律适用

根据我国城镇国有土地使用权有偿使用法律制度的特点和立法精神，应根据《条例》第十二条出让土地用途的法定分类来确定变更出让土地用途的法律适用。如果是同一大类土地用途的改变，可以采取签订土地使用权出让合同变更协议的方式。如果是跨越类别的土地用途改变，则必须重新签订土地使用权出让合同。只有明确这一法律适用原则，才能合理解释不同法规的一致性，有效预防违规变更出让土地用途，防止腐败问题的发生。