一、国有划拨土地的概念解析

我国国有土地使用权取得的方式主要有三种，分别为：

1、划拨取得;

2、出让取得;

3、协议取得。划拨取得是指经县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳相关补偿、安置费用后，将该幅土地交付其使用，或者将土地无偿交付使用者使用的行为。划拨土地使用权是不需要土地使用权人缴纳土地使用费，是无偿的无期限限制的使用国有土地。依据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十四条规定：下列建设用地使用权，确需必需的，可以由县级以上人民政府依法批准划拨：

(一)国家机关用地和军事用地;

(二)城市基础设施用地和公益事业用地;

(三)国家重点扶持的能源、交通、水利设施项目用地;

(四)法律、行政法规规定的其他用地。划拨土地的无偿性，也决定了划拨土地征收补偿的特殊性。出让取得是指以缴纳土地使用费后取得国有土地使用权，一般存在于商业用地等形式中。协议取得是指通过买卖、继承、赠与等形式取得国有土地使用权。

二、国有划拨土地征收补偿的法律渊源

最早规定国有划拨土地征收补偿的是国务院颁布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》(国务院令第55号;1990年5月19施行)，其中第四十七条规定,“对划拨土地使用权,市、县人民政府根据城市建设发展需要和规划的要求,可以无偿收回”,“无偿收回划拨土地使用权时,对其地上建筑物、其他附着物,市县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿”。同时，目前施行的《中华人民共和国土地管理法》(1986年6月25日第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过根据2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》第二次修正)第五十八条规定： “有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：

(一)为公共利益需要使用土地的;

(二)为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的;

(三)土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的;

(四)因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的;(

五)公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第(一)项、第(二)项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”上述两个法律、法规从条文理解和法条的解释上存在不一致的地方，这也反应出国家对国有划拨土地使用权法律属性的认知不断深化。依据《立法法》的上位法服从下位法的基本原则，国务院《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》属于行政规章;《土地管理法》属于法律,由于两者所处的法律位阶不同，《土地管理法》的效力高于《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。适当补偿一般理解为对地上附着物按照市场价格评估做价、给与补偿，实践中一般不选择回迁安置。

(3)国有划拨土地征收补偿的理论探讨

法理学中权利包涵权能和利益两部分，作为具有财产属性的国有划拨土地使用权越来越得到学界的肯定。事实上,划拨土地使用权与通过出让方式取得的土地使用权就权利本身而言并无区别,都属于用益物权的一种，区别仅在于只是土地使用权取得方式不同。1986年的《土地管理法》虽然明确规定可以以划拨方式取得土地使用权，但直到1990年5月19日国务院颁布的55号令,才对划拨土地使用权的概念进行了模糊的界定：“划拨土地使用权是指土地使用者通过各种方式依法无偿取得的土地使用权。”真正对划拨土地使用权作出明确界定的是1994年7月5日第八届全国人民代表大会常务委员会第八次会议通过的《城市房地产管理法》，其第二十二条第一款规定：“划拨土地使用权是指县级以上人民政府，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。”纵观这几次立法的变化，不难发现从当初强调无偿取得土地使用权演变到承认划拨土地使用权取得可能无偿或发生相应成本，这表明划拨土地使用权越来越被看做一项财产性权利。诚然，以划拨方式取得的土地使用权在长期使用过程中必然伴随着资本的投入及再分配于此产生的利益应该由所有权人取得。2001年2月13日国土资源部颁布的《关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》(国土资发[2001]44号)第二条规定：“企业改制时，可依据划拨土地的平均取得和开发成本，评定划拨土地使用权价格，作为原土地使用者的权益，计入企业资产。”这是国家首次以规章的形式明确了企业的国有划拨土地权益,但距离明确国有划拨土地使用权为一种财产权还有很长的路要走。

(4)实践中操作标准

在旧城改造征收拆迁过程中收回划拨土地使用权，应对原土地使用权人给予适当补偿，且该项补偿必须进行价值评估。按照《城镇土地估价规程》的规定：“划拨土地使用权价格与土地使用权出让金之和为出让土地使用权价格”。因此，在实际工作中,首先根据地理方位、附属设施等宗地条件评估出该宗地的出让土地使用权价格(通常设定为该用途的最高出让年限)，在扣除应缴纳的土地出让金，即为划拨土地使用权价格。