行政不作为的界定

一、行政不作为主体的界定

行政不作为是行政行为的一种表现方式，因此行政不作为的主体就是行政行为的主体，即行政主体。行政主体是指依法拥有独立行政职权的组织，能代表国家行使行政职权，并能独立参加行政诉讼，承受行政行为效果和行政诉讼效果的组织。除了行政机关，还有一些行政机构和其他社会组织，在符合法定条件时，也可以取得行政主体资格，代表国家行使行政权。因此，关于行政不作为的表述中，有关第三种表述和违法的第一种表述在主体界定上存在遗漏行政机关以外的其他行政主体的缺陷。

二、行政不作为的本质特征是违法不履行行政作为义务

行政不作为的客观方面可以被定义为“不履行法定职责”。然而，这种表述并不准确和全面。在界定行政不作为时，使用“行政作为义务”的提法更为准确。行政作为义务不仅包括行政主体的法定职责，还包括行政主体的法定职权。行政主体的行政职权应当依法设定并依法行使，行政主体行使行政职权的过程也是履行行政职责的过程。因此，在界定行政不作为时，不能仅仅注重法律规范对行政主体法定职责的规定，而忽略对其法定职权的规定。

三、行政主体不履行行政作为义务的主观方面

行政不作为的主观方面是行政主体的主观意志能力范围内对行政作为义务的评价和确认。只有在行政主体基于过错，即有能力履行却故意不履行或因疏忽和认识上的错误不履行作为义务的情况下，其不作为才可能构成违法。因此，前述关于行政不作为的第一和第三种观点未考虑行政主体不履行行政作为义务的主观因素。

四、不作为不仅基于相对人申请

行政主体的作为义务并非一定基于相对人的申请而产生。对于依职权产生的行政行为，只要一定的法律事实发生，行政主体就负有相应的作为义务。因此，行政主体的作为义务并不仅仅来源于法律规定，还来源于行政主体的职权和职责要求、行政主体的自我约束性行为和先行行为、有权机关的生效决定等等。因此，关于行政不作为的第一和第二种观点忽略了行政主体依职权产生的作为义务。

五、行政不作为包括程序上和实体上的不作为

行政不作为既包括行政主体在程序上不作为，也包括行政主体在程序上有作为但在实体上不作为。行政主体与公民、法人或其他组织之间具有一系列独立的程序上的权利和义务。行政作为与行政不作为应从程序上区分，从行为的外在表现形式和存在状态来认定。只有行政主体在程序上未作为或在一定期限内未及时作为，才能认定为行政不作为。

六、行政不作为应以行政主体在程序上未作为或未及时作为为必要条件

行政不作为不仅表现为行政主体在程序上有所不为，还要求该不为已经逾期。行政主体在法定期限内未作为，属于行政主体运用自由裁量权的行为，因此并不构成行政不作为。这里的“一定期限”可以是一般期限60日、特定期限或紧急情况下的特殊期限。行政主体在一定期限内未作为或未及时作为，才能认定为行政不作为。