行政复议决定具有怎样的属性

2012年2月，申请人郭某不服某县人民政府作出的注销其国有土地使用权证并认定申请人与案外人刘某不存在权属争议的行政决定，向某市人民政府申请行政复议。2012年8月20日，该市人民政府作出行政复议决定，撤销了某县人民政府作出的行政决定，限某县人民政府在法定期限内重新作出具体行政行为。行政复议决定生效后，申请人多次到被申请人处要求履行，均被以各种理由拒绝。申请人遂以被申请人不履行行政复议决定为由，向邹城市人民法院提起行政诉讼。

【分歧】

对该案是否属行政诉讼的受案范围，存在两种意见：

一种意见认为，《中华人民共和国行政复议法》第三十二条第二款规定：“被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行”。本案中，某县人民政府在不履行其上级行政机关的复议决定的情况下，当事人应向行政复议机关或者有关上级行政机关反映，要求行政复议机关或者有关上级行政机关责令其限期履行，寻求行政救济，而不能提起行政诉讼，该案不属行政诉讼的受案范围，应裁定驳回其起诉。

第二种意见认为，某县人民政府不履行复议决定是一种典型的行政不作为，属于行政诉讼的受案范围。当事人既可以通过行政程序要求复议机关督促被复议机关履行复议决定，也可以提起行政诉讼，寻求司法救济。

【评析】

笔者同意第二种意见。理由如下：

一、行政复议决定具有行政行为的属性

从我国行政复议的相关法律法规可以看出，行政复议决定对复议申请人拘束力的内容与一般具体行政行为相同，对被申请人的拘束力则具有行政裁决的效力，充分反映出行政复议决定既具有行政裁决的属性，也具有具体行政行为的属性，其目的是为了保证行政复议决定的实际效果得以实现。为确保行政复议决定的履行，行政复议法规定了一系列行政机关内部的“纠错”机制，但这种机制有无强制力、如何体现并没有予以规定，同时，也没有赋予申请人有申请强制执行的权利。行政复议法规定，行政复议决定书一经送达，即发生法律效力，但对拒不执行行政复议决定的行为，目前法律上缺少一个启动强制执行的具体程序和渠道。因此，在如何启动强制执行程序的法律规定缺位的情况下，应赋予申请人提起行政诉讼的权利，通过对行政裁判文书的执行来维护行政相对人的合法权益。

二、履行行政复议决定是行政机关的法定职责

无论从土地管理法还是地方政府组织法都可看出，县人民政府依照行政复议决定对诉争的土地重新作出处理，是其应履行的法定职责。本案的行政复议决定撤销了原具体行政行为后，从法律上看，行政机关对诉争的土地权属已没有作出任何的具体行政行为。县人民政府的行政不作为影响了起诉人的合法权益，起诉人以此为由，要求县人民政府履行法定职责，属于行政诉讼受案范围。同时，其申请超过两个月未见答复，也符合行政诉讼立案条件。

三、行政救济并不排斥司法救济

行政复议法规定对被申请人不履行复议决定的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行。这一规定，意在强化行政复议机关或者有关上级行政机关对被复议机关的行政监督，是行政机关体系内的一种监督方式，而并非是针对申请人作出的必须如此选择的程序规定。复议决定书一经送达给被复议机关，就对被复议机关具有法律效力，被复议机关必须坚决服从和执行，这也是行政关系的性质所决定的。

本案中，某县人民政府不履行复议决定是一种典型的不履行法定职责的行政不作为，属于行政诉讼的受案范围。当事人既可以通过行政程序要求复议机关采取行政手段促使被复议机关履行复议决定，也可以提起行政诉讼，寻求司法救济。因此，原告的起诉符合法律规定，应予支持。同时，对某县人民政府不履行复议决定的行为，人民法院可向复议机关或者有关上级行政机关发出司法建议，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十七条的规定追究有关人员的行政责任。