行政追偿正当程序存在较大的缺陷

伴随着现代国家赔偿理论和法治的发展，凌驾于法律之上的神话国家逐渐变成了世俗的法治国家。国家责任逐步取代公务员的个人责任。国家公务员作为“替罪羊”代国家负责已逐渐成为历史。在一定程度上，这既有益于保障违法行政公务行为受害人的合法权益，又有益于减轻行政公务人员的精神负担和损害赔偿诉累，激励国家公务员在执行公务时充分发挥积极性和创造性，大胆处理公务，提高行政效能，无疑是法治的进步。然而，综观各国的法制实践，事实上仅有少数国家完全以国家责任取代公务员的个人责任———只要符合国家赔偿责任的构成要件，即由国家完全负责，禁止向公务员追偿。例如，美国《联邦侵权法》明确禁止政府向公务员追偿。美国最高法院在美国诉吉*曼案的判决中也认为：“政府无权要求有过失的公务员对侵权损害承担责任。其理由是：1，承认求偿权是与国家赔偿制度相悖的;2，不承认求偿权并不等于放纵公务员，因为公务员要受公务员惩戒法和刑法的约束.而德国、法国、日本、韩国、中国台湾等许多国家和地区均以成文法或判例法确立了行政追偿制度。我国也确立了行政追偿制度。《行政诉讼法》第68条和《国家赔偿法》第14条均规定，行政赔偿义务机关赔偿损失后，应当责令有故意或重大过失的工作人员或者受委托的组织或者个人承担部分或全部赔偿费用。

尽管我国确立了行政追偿制度，但是在行政追偿的程序方面，现行法除了“先赔偿后追偿”的原则性规定外，对行政追偿的程序只字未提，存在较大的缺陷。这些缺陷主要表现在以下几个方面：第一，被追偿者的参与程序缺失。即从行政追偿程序启动至行政追偿决定作出的整个过程都缺乏保障被追偿者的知情权、陈述和辩论权的程序。众所周知，行政主体对违反行政法律规范的公民、法人或其他组织实施行政处罚时，在最终作出行政处罚决定之前，法律都设有一定的保障相对人的知情权、陈述和辩论权的程序，充分体现了行政民主化精神和参与型行政对基本人权的尊重。然而，对于行政追偿这样一项就其结果而言与行政罚款没有差别的法律制度，现行立法却没有设立应有的正当程序，实属不合理;第二，行政追偿的时效制度缺失。行政赔偿义务机关支付了赔偿费用取得行政追偿权后，该权力的行使应当有期限的限制。行政追偿机关如果不在法定期限内行使该权力，则产生该权力丧失的法律效果。只有通过这一时效制度方能促使行政追偿机关及时行使追偿权，实现法律关系的稳定。我国台湾地区“赔偿法”第8条第2款规定：“求偿权自支付赔偿金或恢复原状之日起，因二年间不行使而消灭

在奥地利，求偿权自国家机关或者其他公共团体向被害人表示承认，或自有损害赔偿义务的判决确定时起6个月消灭时效。《德国为其公务员承担责任法》第2条第2款规定：“国家求偿权自国家承认被害人的赔偿请求自确定判决时起，因3年不行使而消灭。”我国现行立法对此未作规定，这是否意味着行政追偿机关的追偿权没有时间限制，只要行政追偿机关愿意，就可以在任何时候行使该权力?如此被追偿人是否会一直处于忧虑状态，或者因时间的流逝而导致被追偿人丧失履行义务的能力，从而使行政追偿无法实现?第三，行政追偿的监督程序缺失。行政追偿的监督程序可以分为三个方面：一是通过行政追偿公开程序实现对行政追偿的监督。即通过将行政追偿的理由(法律依据、事实依据及裁量理由)、结果对外公开而实现行政追偿公开，为监督行政追偿提供较为充分、真实的信息基础。然而现行法根本没有涉及行政追偿公开制度，这不符合行政公开原则的要求，无法确保其他公务员及社会公众的知情权和法律的平等原则的实现。

因为，行政追偿存有较大的自由裁量空间，如故意、重大过失、全部或部分等都是不确定的法律概念。如果没有一定的监督程序，行政追偿极有可能成为实现偏私、专制和打击报复的有效武器;二是通过行政追偿的事后救济程序实现对行政追偿的监督。然而现行立法也没有涉及行政追偿的事后救济程序。行政追偿决定作出后，被追偿者可否提出异议，程序如何，都无法从现行法中获得答案。不过，依据我国行政法学界之通说，行政追偿是内部行政(特别权力关系)范畴，因而被追偿者不服追偿决定，只能在行政系统内部申诉，而不得寻求司法救济。这不符合法律的平等原则和正当的法律程序原则;三是对行政追偿机关依法应当追偿而怠于行使追偿权，致使国家利益遭受损害的监督程序。

现行法没有系统规定行政追偿程序的原因也许是多方面的，但是将行政追偿归入特别权力关系范畴无疑是主要原因。这一点从我国学者对行政追偿的解释即可获知：行政追偿是指国家向赔偿请求人支付赔偿费用后，依法责令有故意或重大过失的公务员、受委托组织或个人承担全部或部分的赔偿费用的法律制度;或行政追偿是国家基于行政主体与其工作人员之间的特别权力关系而对公务员实施的制裁形式;或行政追偿是一项与国家赔偿制度密切联系的独立的行政内部程序制度.行政追偿权是国家为监督行政公务员、被委托组织或个人依法履行职责而享有的对违法执行行政公务，有故意或重大过失的人员实施经济性惩戒的特别权力。该权力的基础是国家与被追偿者之间的一种特别权力关系.行政追偿责任应被视为在法律上不同于民事责任的一种内部行政责任形式，它不是一种行政处分，而是一种独立的责任形式，是通过金钱给付方式实现的具有惩戒性质的行政责任

特别权力关系理论将行政关系分为一般行政关系和特别行政关系。一般行政关系只包含公民的一般权利义务，而特别行政关系则涉及国家和公民的一种特殊关系，通过(强制或自愿进入)在特定领域(学校、监狱、其它设施、公务员管理关系和兵役关系)而确立。特别权力关系被纳入内部行政，因而不受法律调控。在这一领域内，行政机关可以根据自己的权力发布调整特别行政关系所必需的规则，可以在没有法律授权的情况下，实施侵害行为。特别权力关系理论的重心在于强调双方的不对等性，国家可在一定范围内，强制要求相对人履行无定量之义务。其外在特征有二：一是排除法律保留原则的适用。即行政机关可以行政命令规范相对人的权利义务，甚至自定罚则，而无需法律之明定或授权;二是排除司法审查原则的适用，而仅可利用行政体系内部之救济管道寻求正义。也就是说，特别权力关系理论将立法、司法、行政三权统整为一，悉数纳入行政权之掌控。因此，如果将行政追偿纳入特别权力关系范畴，那就从根本上使行政追偿的程序立法成为不可能。