我国行政诉讼简易程序的发展与完善

一、行政诉讼简易程序的理解

随着现代科技和经济的发展，行政争议的类型和数量不断增加，行政诉讼受案范围不断扩大，案件数量大幅递增。为了应对这一情况，繁简分流的程序设计开始成为世界各国行政诉讼体制改革的重要思潮。行政诉讼简易程序的理念是在这一背景下为适应行政诉讼简繁分流需要而发端的制度尝试。

在国际上，许多西方国家的行政诉讼制度中都存在简易程序，其中以法国、德国和我国台湾地区为主要研究对象。在法国，虽然没有明确规定简易程序制度，但在行政诉讼程序的设计中已体现了对简化行政诉讼程序、提高行政审判司法效率的关注。德国则通过引入法院裁决和范例诉讼两种简易程序制度，以平衡保护行政相对人的合法权益和提高行政诉讼效率的两种价值。我国台湾地区则通过修改《行政诉讼法》，详细规定了行政诉讼简易程序的适用范围和具体的程序规则。

在国内，最高人民法院和高级人民法院积极回应人民群众对审判工作的新要求和新期待，推行行政诉讼简易程序的试点工作。通过基层法院的试行以及相关经验的探索和总结，简易程序将逐渐成为与普通程序相对应而并列存在的独立程序制度。

二、对最高人民法院《试点通知》的解读

最高人民法院发布的《关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》对简易程序的适用范围、审判组织和审理规则等内容进行了规定。然而，该通知在一些具体规定上存在不合理之处，缺乏可操作性。

首先，《试点通知》中关于简易程序适用范围的规定过于狭窄，排除了大量可以适用简易程序的案件。其次，《试点通知》对独任审判的规定过于原则，未明确与简易程序的关系以及如何处理当事人不同意独任审判的情况。此外，《试点通知》对简易程序中起诉与传唤方式、庭审程序的规定也缺乏科学性。

三、进一步完善我国行政诉讼简易程序的构想

为了进一步完善我国行政诉讼简易程序，可以从以下几个方面进行构想：

首先，在简易程序的适用范围上，应该更加明确和具体，避免过于狭窄或过于宽泛的规定。可以借鉴国际上的经验，以案件性质、涉讼金额等为标准进行划分，并根据实际情况不断完善和调整。

其次，在审判组织上，应该明确简易程序与独任审判之间的关系，并探索更多灵活的审判组织形式，以提高审判效能。同时，应该考虑到当事人的意见和利益，确保他们能够参与和选择适用的审判程序。

最后，在审理规则上，应该进一步细化和完善各个环节的程序规定，确保程序的科学性和可操作性。特别是在起诉与传唤方式、庭审程序等方面，应该根据实际情况进行具体规定，避免过于原则或过于随意的情况发生。

通过以上的构想和完善，我国行政诉讼简易程序将更加科学和规范，为行政争议的解决提供更加高效和便捷的途径。

行政诉讼简易程序的适用条件

确定简易程序案件的适用条件

根据最高人民法院法[2010]446号《关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》，简易程序案件的适用条件为案件事实清楚、法律关系简单。然而，该通知并未明确界定行政诉讼简易程序案件的立案和审理的界线，导致一些试点法院在实施过程中对于简易程序是“独立的程序”还是“审理中程序简化措施”的争议。因此，在行政诉讼简易程序的制度构想上存在两种不同的思路。一种思路认为“简易程序”应当是一套与普通程序完全分离的封闭式制度，从案件的立案受理到移送审查、开庭审理，直至裁判送达，都应在一个独立的制度系统内实施。另一种思路认为简易程序并非一套完全封闭的制度体系，而是审判人员在办理特定案件中采取的一系列提高审判效率的手段措施的总称，它并不独立于行政诉讼一般程序，而只是一般程序在具体案件中的简化。

简易程序适用范围的标准选择与规定方式

根据国外有关简易程序的立法和实践，如法国、德国和我国台湾地区的情况来看，简易程序适用范围的确定标准与规定方式存在差异。法国《行政诉讼法》没有明确简易程序的法律概念，但在诉讼制度中体现了简易程序的思想，由法官对行政案件的简易程序适用范围进行自由裁量，对于“简单的行政案件”可以适用简易程序进行审理。德国采取独任制和合议制并用的形式，一审适用简易程序由一名法官进行独任审理，二审适用简易程序一般由一名法官审理，例外情况下由三名以上法官组成合议庭审理。我国台湾地区《行政诉讼法》规定行政诉讼简易程序在独任法官面前进行。因此，确定标准可以采取实质标准、形式标准和混合标准三种形式，规定方式可以采取概括式、正面列举式、排除列举式和混合式四种方式。为了保证简易程序适用范围的开放性和合理限制法官自由裁量，建议采取概括——正面列举——排除列举的混合方式。

行政诉讼简易程序的适用范围规定方式和确定标准

参考国外立法经验以及我国《民事诉讼法》及相关司法解释，建议采取概括——正面列举——排除列举的混合方式来确定行政诉讼简易程序的适用范围。具体而言，对于正面列举的案件，法院应当可以适用简易程序进行审理；对于排除列举的案件，不应适用简易程序；对于其他案件，由法院依裁量决定是否适用简易程序。这样既可以保证简易程序适用范围的开放性，又可以合理限制法官自由裁量，更具可操作性。

行政诉讼简易程序的启动方式

选择合适的启动方式

行政诉讼简易程序的启动可以由法院依职权决定，也可以由当事人选择适用。根据公正和效率的权衡，可以做出不同的选择。德国的简易程序侧重于效率，未赋予当事人选择适用简易程序的权利；而法国赋予了当事人选择适用的权利，更注重公正和简易程序的正当性。当事人的程序选择权可以使其决定对实体利益或程序利益的优先追求方向，符合当事人意思自治和处分权原则，有利于提高当事人参与诉讼的积极性。因此，赋予当事人相对选择权是比较适宜的。即使当事人不享有绝对选择权，但仍然享有在法院依职权决定适用的情况下提出异议的权利。

确定启动方式的具体规则

对于当事人选择适用简易程序的情况，应规定当事人可以提出适用简易程序的申请，并经法院审查同意后方可适用。对于当事人提出异议的期间，考虑到行政诉讼被告承担举证责任的特点，不宜按照民事诉讼法的举证期限来确定，可以以开庭审理前为界限。

行政诉讼简易程序的适用法院

争议的焦点

关于行政诉讼简易程序适用主体的争议主要集中在中级法院是否能够适用简易程序审理第一审行政案件的问题。有学者认为，简易程序只能由基层人民法院在第一审程序中适用，因为基层人民法院审理的案件一般较为简单，事实清楚，法律关系明确，而中级以上人民法院管辖的案件一般较为复杂，重大，或涉及高级别被告，需要审慎处理。然而，随着中级法院承担大量行政案件初审工作的增加，中级法院审理的行政案件中存在一部分符合简易程序适用范围的案件。因此，应当重新考虑中级法院是否应成为简易程序的适用法院。

行政简易程序的审判组织形式

选择合适的审判组织形式

行政诉讼简易程序的审判组织形式可以是合议制或独任制。不同国家和地区的规定存在差异。法国《行政诉讼法》规定行政案件原则上实行合议制，但在行政法庭的管辖范围内，可以委派一名行政法官代表独任判决简易的行政诉讼案件。德国采取独任制和合议制并用的形式，一审适用简易程序由一名法官进行独任审理，二审适用简易程序一般由一名法官审理，例外情况下由三名以上法官组成合议庭审理。我国台湾地区《行政诉讼法》规定行政诉讼简易程序在独任法官面前进行。基于简易程序设计的价值序列，独任制审判对于效率的意义主要表现在确保灵活性和即时性方面。

行政诉讼简易程序的具体程序设想

在起诉、传唤、开庭审理、程序转换和审限等方面的设想

在行政诉讼简易程序的具体程序设想中，应考虑以下几个方面。在起诉、答辩、传唤方面，应活用起诉方式并缩短立案受理期限和答辩期限。具体规定适用简易程序审理行政案件时，原告可以选择诉状起诉或口头起诉。对于口头起诉，书记员应准确记录当事人的基本情况、联系方式、诉讼请求、事实和理由，并将相关证据登记。传唤当事人和证人可以采取电话、传真、电子邮件、委托他人转达等简便方式，不受普通程序规定的限制。此外，还应考虑程序转换和审限的问题，以确保简易程序的顺利进行。

开庭审理的优化和简化

1. 删减繁冗程序，优化庭审效果

在开庭审理方面，应当对一些繁冗但审判功能不大的程序进行删减，以优化庭审效果。例如，告知诉讼权利义务应该是一个前开庭职责，不应占据开庭资源；书记员核对到庭当事人身份的工作应在开庭前完成，开庭后无需再次核对；如果各方当事人已经知悉对方诉讼意见，开庭时无需诵读书面意见。最重要的是明确诉讼标的，原告起诉标的明确后，被告及第三人的意见可以在举示证据和发表质证意见的过程中完成。

2. 灵活使用不同的审理模式

根据不同的案情，审判人员可以在简易程序中灵活使用不同的审理模式。例如，对于诉权争议纠纷的审查，法院需要查明的是是否适用裁驳条款的要件事实，而不是实体案件的事实，且该事实的证明责任往往不由被告承担（起诉期限除外）。因此，承办法官可以主动以纠问式方式了解关键事实，增加双方沟通交流和辩论商议的频率和意愿。圆桌座谈式审判方式可以促进双方有效沟通和管控分歧，有助于达成妥协实现双赢。

3. 保留举证质证环节

对于其他简易程序审理的案件，双方仍然存在事实争议，因此开庭举证质证仍不能省略。但由于双方举示证据较少，事实分歧也不大，争议焦点明确，可以不受普通程序庭审各阶段顺序的限制，法庭调查和法庭辩论可以同步或交替进行。审判人员应对双方无争议的证据和事实予以确认，并总结双方争议焦点。

程序的转换

1. 简易程序向普通程序的转换

若当事人对适用简易程序审理行政案件有异议且理由成立，或者人民法院认为不宜继续适用简易程序，应当转入普通程序。当事人必须在第一次开庭审理前提出异议，经审查异议成立的，应当将案件转入普通程序审理，并将合议庭的组成人员及相关事项告知双方当事人；异议不成立的，口头告知当事人并将上述内容记入笔录。审判人员发现不宜继续适用简易程序应当在审限届满之前及时作出决定，并将合议庭的组成人员及相关事项告知双方当事人。转入普通程序审理的案件，审理期限从立案之次日起计算。

2. 普通程序向简易程序的转换

对于已适用普通程序审理的行政案件，如果符合简易程序适用的实质标准，法院可以在第一次开庭审理前转入简易程序，并告知双方当事人。当事人对此享有异议权。若已适用普通程序审理的行政案件仅被认为符合简易程序适用的实质标准，为维护程序的安定性，仍应当继续适用普通程序进行审理。

行政诉讼的调解

传统观点认为行政争议涉及到行政行为的合法性与公共利益不能和解及调解。然而，在司法实践中，大量行政案件以和解和调解的方式结案。为完善和解和调解制度，应当允许行政案件在双方当事人自愿的基础上进行和解或调解，并明确其效力。当事人达成和解协议后，可以申请撤诉或请求法院制作调解书，调解书具有与判决书同等的法律效力。

结语

随着社会经济的发展和行政案件的增多，繁冗的程序设计已无法满足现实需要。为及时、妥善解决行政纠纷，法官应在日常的司法活动中灵活选择“法律”和“事实”、“严格依法”与“依循情理”、“审判”与“调解”的平衡点。同时，立法和司法应积极探索合作开放型的行政审判模式和多元化的行政纠纷化解机制，为行政诉讼简易程序的有效运行提供良好的外部环境。