相对集中行政处罚权制度的现状

1. 集中行使行政处罚权的行政机关的名称

根据国务院批准的82个城市中的情况，集中行使行政处罚权的行政机关的名称大体可以分为八类，包括城市管理行政执法局、城市管理综合执法局、城市管理执法局、城市管理综合执法大队（支队）、城市管理综合行政执法局、城市管理局、市容管理局、城市综合管理局等。

2. 集中行使行政处罚权行政机关的机构设置情况

根据国务院的规定，集中行使行政处罚权的行政机关应作为本级政府直接领导的一个独立的行政执法部门。然而，实际情况是各城市的城管执法机关的机构设置呈多样性，包括一个独立的执法机构、一个机构两块牌子、隶属于某一机关、两个独立的执法机构等。

3. 执法主体资格情况

在开展相对集中行政处罚权工作的城市中，集中行使行政处罚权的行政机关的设置有两种情况：一级主体执法和二级主体执法。一级主体执法的城市管理行政执法机关在区、县设立分支机构，该分支机构没有执法主体资格，只能以市一级城市管理行政执法机关的名义对外实施行政处罚。二级主体执法的城市管理行政执法机关在市、县分别设置，都有行政执法主体资格。

4. 机构精简的情况

通过相对集中行政处罚权，各地执法队伍和人员总数减少，执法力量更加集中，执法水平和效率显著提高。然而，有的地方借机重复设置机构，增加行政编制，使得这个制度难以继续推行。同时，有的地方过于强调精兵简政，导致执法人员任务繁重、执法不到位、被动执法的现象较为普遍。

5. 执法人员情况

集中行使行政处罚权的行政机关的执法人员来源多样，包括来自原城市市容监察大队、通过原城管部门直接划转、从社会公开招考录用等。然而，执法人员的素质参差不齐，有的地方还存在行政编制和事业编制混杂的情况。

质疑与问题

1. 集中行使行政处罚权行政机关的合法性

有观点质疑集中行使行政处罚权行政机关的合法性，认为现行制度存在严重的合法性危机，不符合权力法定原则、行政合理原则和权力制约原则。

2. 机构设置

根据国务院的规定，集中行使行政处罚权的行政机关应当作为本级政府的一个行政机关，而不是作为政府一个部门的内设机构或下设机构。然而，在实践中，城管执法机关的机构设置呈现出多样性，有的城市存在一个机构两块牌子的情况。

3. 组织领导形式

集中行使行政处罚权的行政机关应作为本级政府直接领导的一个独立的行政执法部门，但由于缺乏上级主管部门，导致对这种独立性产生怀疑。此外，现行体制在实践中存在明显问题，如综合执法机关在涉法问题上无从请示、执法滞后等。

4. 机构精简与人员编制

推行相对集中行政处罚权制度的目的是精简行政执法机构，但实践中出现了机构重复设置、扩大行政编制的情况。同时，有的地方过于强调精兵简政，导致执法人员数量偏低，任务繁重、执法不到位的问题。尽管相对集中行政处罚权制度在解决行政管理中存在的问题方面取得了显著成效，但仍然存在一些质疑和问题需要解决。为了进一步完善这一制度，有必要明确集中行使行政处罚权行政机关的合法性，规范机构设置和组织领导形式，并加强机构精简与人员编制的管理。

关于执法人员的编制问题

一、城管执法人员的身份定位

城管执法人员的身份定位在全国范围内存在差异，主要原因是行政编制名额有限，无法满足城管执法部门繁重的工作任务。目前，城管执法队伍中既有公务员和事业编制人员，也有协管员等其他身份的人员。有些地方为解决行政编制不足的问题，专门划拨了一些执法编制和专项编制。

二、制度前瞻

集中行使行政处罚权行政机关一直存在质疑声音和问题。然而，我们应该意识到问题的产生既源于制度本身不够成熟，也与制度实施有关。因此，针对集中行使行政处罚权行政机关这一制度，有必要进行前瞻性的发展，并提出完善的建议。

1. 集中行使行政处罚权行政机关的合法性问题

相对集中行使行政处罚权行政机关是行政处罚法确立的重要法律制度，有坚实的法律基础和支撑。虽然在试点过程中存在一些不合法现象，但不能质疑该行政机关本身的合法性。此外，一些发达国家也实行了类似的制度，如德国的秩序局机构设置与我们的城市行政执法局基本一致。

2. 集中行使行政处罚权行政机关的发展方向

从行政处罚体制的主体要素来看，集中行使行政处罚权行政机关即城市管理行政执法局既符合客观需要和经济社会发展要求，也得到国务院的充分肯定。该行政机关是行政法理论成果和相对集中行政处罚权改革的实践产物，体现了体制改革的主体要素。未来，该行政机关将在现有基础上进一步健全和完善，而不会消失。

3. 集中行使行政处罚权行政机关的法律地位

明确实施集中行使行政处罚权机关的法律地位，需要加强立法。目前，对相对集中行政处罚权制度的调整规则多以政策性文件形式存在，缺乏明确界定。国务院法制办应推动全国人大进行专门立法，明确实施相对行政处罚权部门的法律地位，为其执法提供法律依据。

4. 组织领导形式

根据国务院文件规定，相对集中行使行政处罚权由省级人民政府加强领导，城市人民政府直接负责领导，并由相关部门协助配合。城市管理执法局在组织领导形式上没有上级主管部门。这种组织领导形式打破了条块观念，加重了地方政府的责任。虽然有人认为城管执法部门应有上级主管部门，但这种组织领导形式本身是一种改革，应坚持下去。注释：[1]江凌、张水海：《相对集中行政处罚权制度：发展历程、实施情况与基本经验——城管执法体制改革十二年回顾》，载《行政法学研究》2008年第4期。[2]杨书文：《从分散执法到集中处罚—相对集中行政处罚权制度的发展》，载《云南行政学院学报》2006年第6期。[3]高军：《行政法治视野中的城管制度初探》，载《理论导刊》2007年第9期。[4]王丛虎、陈建宏：《论我国相对集中行政处罚权的合法性》，载《中国人民大学学报》2006年第3期。[5]关保英：《执法与处罚的行政权重构》，法律出版社2004年版，第169页。[6]裴蓁：《城市管理相对集中行政权的法制思考》，载《上海城市管理职业技术学院学报》2005年第1期。[7]马怀德、车克欣：《北京市城管综合行政执法的发展困境及解决思路》，载《行政法学研究》2008年第2期。（北京师范大学法学院·张红）来源：《行政法学研究》2009年第1期