民事公益诉讼的基本模式及其研究发展
点击数：8 更新时间：2024-02-12
民事公益诉讼模式的应用取决于不同国家的法律传统和司法政策。新模式的导入为民事诉讼形式的创新提供了机会。在目前代表人诉讼被搁置、集团诉讼短期无引入可能的背景下，我国民事公益诉讼应采取民事公诉为主导，实验性诉讼、团体诉讼和公民诉讼为补充的模式选择路径。具体建议是：确立实验性诉讼、拓展民事公诉和团体诉讼的适用范围、引进公民诉讼。
根据民事诉讼所保护的权利和利益的性质，民事诉讼可以分为私益诉讼和公益诉讼。私益诉讼和公益诉讼并非严格的学理分类。近年来，各国私人为了公共利益而提起的诉讼不断增加，这种趋势被认为是民事诉讼的主要发展方向。这种变化可能给民事诉讼的形式和特性带来巨大的变化。
公益诉讼不仅是一种保护超越个体利益的诉讼形式，还指称一种承认法律规定与实践之间差距的法律观念。公益诉讼已成为一个符号，通过改变公共讨论的主题，给予缺乏权利保护手段的人以关注和声音，提出新的改革目标。对于被边缘化的群体而言，公益诉讼有时是进入政治生活的惟一或最不昂贵的入口，为他们参与社会治理提供了合法的途径。
集团诉讼模式中的公益诉讼是指基于现代社会生活现象的多样性，将私益与公益视为相辅相成、并行不悖的概念。多数人的私益可以形成公益，公益由私益组成，不能绝对地排除私益。集团诉讼中的公益诉讼可以分为扩散性利益的司法保护和集合性利益的司法保护两种形式。
扩散性利益是指事先没有任何关系而基于特定事实原因才产生联系的人共同拥有的一种超越个人的不可分的利益。扩散性利益相对于个人利益而言具有整体性的特征，它不仅是一种利益的集合，也是多个人共同享有的一种利益。扩散性利益的司法保护在民事诉讼中表现为群体利益的诉讼保护，是私益诉讼与公益诉讼的交叉，是可以上升为公益保护的私益诉讼的类型。
集合性利益是指属于特定团体的超越个人的不可分的利益，成员之间存在特殊的实体法律关系。集合性利益的司法保护在民事诉讼中表现为集团诉讼或代表人诉讼，原、被告之间的成员都是比较确定的，存在特殊的实体法律关系。集合性利益的诉讼需要法院作出统一的判决，对被告的行为进行法律制裁，以保护集体利益。
集团诉讼模式在不同国家的引进存在争议。一些学者认为集团诉讼是一种值得引进的制度，能够促进弱势群体获得正义。然而，也有学者对集团诉讼的引进持谨慎态度，认为在大陆法系国家引进集团诉讼存在一些困难，如法律制度和文化差异等。关于集团诉讼能否移植他国的争论仍将继续存在，并需要各国立法者认真考虑。
在普通法国家，集团诉讼的使用仍然备受争议。例如，英国拒绝了美国式集团诉讼概念，而倾向于一种更为保守的“团体诉讼”程序。而在其他国家，如澳大利亚和加拿大，已经采取甚至更自由化的美国式集团诉讼。
在大陆法系国家，引进美国式集团诉讼的努力一直没有停止过。尽管有反对的声音，集团诉讼的立法尝试或学者倡议在欧洲一些国家，日本、韩国等亚洲国家一直存在。韩国国会于2003年通过了《证券集团诉讼法》，但是该法施行一年多以来，韩国没有出现一起证券集团诉讼案件。因此，任何试图在其他国家引进集团诉讼制度的方式都必须谨慎对待，并充分意识到各国的司法系统受到文化的限制、集团诉讼制度内在地具有被滥用的可能性以及在该国司法系统允许国外集团诉讼的后果。
集团诉讼也曾引起中国学者的广泛关注和讨论。不过最终立法者并没有采纳美国式的集团诉讼制度，原因在于“不声明退出集团就视为参加”的规则可能违反正当程序原则。相比之下，英国式集团诉讼和法国的代表人诉讼采用的“不声明参加就非集团成员”的制度更合理，判决只能约束那些明确表示愿意加入集团或在集团登记册中进行登记的受害人。因此，为了解决大规模的群体性纠纷，我国《民事诉讼法》专门规定了代表人诉讼制度。
个人同类性利益是一种个人利益的集合，为了使诉讼简捷迅速才合并审理的。尽管这种诉讼本质上为私益诉讼，但是我国民事诉讼法和民事审判实践在一定条件下赋予了私益诉讼以维护公共利益的功能。根据我国民事诉讼法第55条的规定，对于起诉时人数不确定的代表人诉讼，法院作出的判决对参加登记的全体权利人发生效力。这种判决效力的扩张在实验性诉讼中得到了广泛运用。
实验性诉讼是指法院从已经受理的大量集合性、扩散性或个人同类性利益诉讼案件中选择一宗或多宗案件进行试验性诉讼，对其他有共同法律和事实问题的群体纠纷具有拘束力。德国对于具有相同或相似法律问题和事实问题的群体性诉讼采用了实验性诉讼形式。根据德国的实验性诉讼制度，法院对试验性诉讼所作出的判决将对其他案件产生既判力。这种公益诉讼型态目前在英美和大陆法系国家都获得了立法或判例上的认可。
德国通过了《投资人示范性诉讼法》，为了解决大规模投资人针对同一个被告提起的赔偿诉讼案件给法院造成的审理困难。根据该法，州法院对实验性诉讼具有绝对的管辖权，实验性诉讼的判决对待决案件具有既判力。这样的实验性诉讼模式在德国证券诉讼领域取得了一定的成功。
在日本，公害损害赔偿诉讼案件中，法院有时会采取实行实验性诉讼的方式。这种方式是先对其中部分案件进行诉讼，然后对其余案件进行暂停指定，并在证据调查结束后对所有案件一并进行判决。当然，这种方式必须是在法院和当事人之间达成共识的基础上进行的，以确保不侵犯当事人的程序保障权。如果当事人之间达成共识进行实验性诉讼，只对部分案件提起诉讼，即使其他案件没有被系属，也可以认为对其有判决效力的扩张。或者至少可以认为，对于其他案件来说，这种实验性诉讼已经在契约上产生了效果，例如实体法上的承认义务已经有效成立。
日本著名学者小岛武司教授通过调查发现，在公益诉讼中，当事人有意采取实验性诉讼战术的情况屡见不鲜。他们的最终目的是为了获得上诉审判，特别是最高法院作出的有利判决。最高法院的判决以当事人在实验性诉讼中展开的充分论争为基础，因此不仅在内容上具有很强的说服力，而且其中不少判决理由将成为后案的判断标准。因此，当事人在提交最高法院之后，如果认为接受不利判决已经成定局，由于此时不能奢望对方同意撤诉或进行和解，他们时常会将放弃或承认请求作为最后一招，以达到阻止败诉判决引起的波及效力的目的。然而，根据诚实信用原则等一般法理，可以认定这种放弃或承认请求的诉讼战术是无效的。
在英国，实验性诉讼判决效力也存在对第三人的扩张问题。根据《英国民事诉讼规则》的规定，管理法院可以指定一宗或多宗试验性诉讼，并选择一方或多方当事人的律师作为原告或被告的首席律师。试验性诉讼也可以达成和解。如果已经指定的试验性诉讼已经和解，管理法院可以命令将其他诉讼列为试验性诉讼，并将原试验性诉讼作出的任何命令具有拘束力扩展到所替换的试验性诉讼中。
可以看出，英国的实验性诉讼判决结果在整体上对以后的案件有实质性约束力，而不仅仅是对若干事实和法律争点进行的判决具有拘束力。与我国的代表人诉讼形式不同的是，实验性诉讼主要采用单一诉讼，有时也采取共同诉讼形式。
目前，我国的法律没有明确规定实验性诉讼，但在司法实践中，出现了类似于实验性诉讼制度的拆案处理和分批审判制度。例如，在一些重大案件中，法院会先审理部分案件，然后再逐步审理其他案件。这种做法是一种替代性的做法，其中蕴涵着制度创新的契机。尽管我国司法实践中很少使用代表人诉讼，往往将其拆分为个别诉讼或共同诉讼形式，但代表人诉讼仍然具有独特的价值。在尝试实验性诉讼时，代表人诉讼仍然可以发挥其独特的价值。
团体诉讼是一种特殊的诉讼模式，赋予某些团体代表团体成员提起、参加诉讼，并独立享有和承担诉讼上的权利义务的资格。在我国，团体诉讼最初是作为替代行会的自治性调整机制而设立的，后来扩大到了一些特定领域，如反不正当竞争、降价、反对限制竞争、一般交易条件和手工业等领域。
团体诉讼的基本共识是，它是以维护团体共同利益或整体利益为目的的诉讼，有制止违法和预防保护的功能，事关公共利益。同时，团体诉讼明确将团体利益与其成员的个体利益区别开来，因此不会侵蚀个人诉权。团体诉讼在维护公共利益上具有独特的价值。
在我国，团体诉讼的适用范围存在一定的局限性，特别是对于小额分散损害和大众损害的情况。然而，我国的一些法律已经开始借鉴德国的团体诉讼制度，赋予一些特定的组织诉讼担当资格。例如，工会可以作为集体合同争议的当事人，业主委员会可以为维护业主共同利益而起诉。这些制度在维护公共利益和个体权益方面发挥了重要作用。
根据2007年颁布的《物权法》第83条，并没有明确确认业主委员会对物业的诉讼主体资格，只明确了业主委员会对业主的诉讼主体资格。对于物业损害业主共同权益的纠纷，业主可以作为原告提起诉讼，并可以推选代表人进行诉讼。立法机关之所以暂不规定业主委员会对物业提起团体诉讼的资格，主要有两个原因：一是业主委员会没有独立的财产，难以承担败诉后的民事责任；二是目前许多小区没有成立业主大会或业主委员会。然而，根据2007年8月《国务院关于修改〈物业管理条例〉的决定》第11条第7项的规定，只要业主大会决定将提起团体诉讼的职能授予业主委员会，则业主委员会行使团体诉权则无任何理论和实践上的障碍。
除了上述情形外，扩大我国团体诉讼的适用范围，将团体诉讼扩张到包括投资者保护组织、消费者协会、环境保护组织在内的组织、其他公益团体，也是理论上和实践中基本形成共识的一个问题。在证券法和公司法领域，通过非营利组织来发动对于公司、证券违法行为的团体诉讼，在日本、韩国和我国台湾地区已经获得立法的承认，成为推进公司治理和证券执法的替代机制。在消费者权益保护领域，学者也建议引入团体诉讼模式，赋予消费者协会、行业协会以及其他公益团体以诉讼主体资格；同时，通过对团体章程、诉讼请求的限制等，将团体诉讼严格限制在公共利益领域。在环境保护领域，除了学者的呼吁外，决策者也开始认识到团体诉讼对于环境执法的重要性。实际上，目前我国的环境公益诉讼立法已初露端倪。例如，2002年颁布的《环境影响评价法》第11条就提出了“公众环境权益”的概念，2006年国务院发布的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》第27条指出：“发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼。”这是中国官方文件第一次正式出现和认可“公益诉讼”这个概念，意义极为重大。对私权性环境权的多元化诉讼保护，可以促进环境行政执法，制裁污染行为人，从源头上解决违法成本低，守法成本高的社会问题，形成“环境保护，人人有责”的公民意识。基于以上事实，本文认为，不排除在我国的环境法律中率先落实团体诉讼的可能。
公民诉讼，即民众诉讼、纳税人诉讼，指由无直接利害关系的公民提起的公益诉讼。其突出特点是起诉主体的非直接利害关系性。任何人只要其利益受到了所指控的违法行为的不利影响就具备了原告资格，不局限于具体的合法权利或财产受到损害的特定人。
近代自由主义民事诉讼法典所确立的民事诉讼，虽然本质上属于一种私益诉讼，但关于私益诉讼的目的和功能上从来不否认民事诉讼具有维护公共利益的价值：解决纠纷、维护社会秩序。因为任何社会冲突在性质上都意味着社会关系的紧张或断裂，而民事诉讼不仅具有熨平创伤、修复关系的作用，而且可以证实法律的实效性，使潜在的违法者不敢染指违法行为。在美国的诉讼法律文化中，公共利益历来就经常是通过私人诉讼方式实现的。从这个意义上说，只要提起传统意义上的民事诉讼，就可以维护公共利益；传统民事诉讼和公益诉讼之间的差别，本身可能是一种错觉。在大多数领域，为实现私人利益而努力的个人不乏其人，法律上没有必要采取特殊的措施来帮助个人到法院获得司法救济并以此考查法律的实效性。但是，在其他领域，法律虽然规定了违法行为及制裁手段，但私人诉讼很少或无人使用，其原因多种多样：在小额大量的侵权诉讼中，每个人的损害并不是很严重，个别地寻求法律救济被认为没有意义，或没有足够的资金提起诉讼又无法获得法律援助；或者诉讼涉及复杂的事实关系或疑难法律问题，诉讼费用成本远远高于预期的收益，会使一些潜在的原告失去提起诉讼的兴趣，甚至被告获得比原告更多的利益。
在现代社会中，个人日渐暴露在集团性侵害之下而无足够的金钱或地位向司法机关起诉，除非法律上专门设定消除集团性侵害的、实现公共利益的手段和方法，否则无法期待通过私人诉讼来监督法律的实施。基于当事人之间个别的、具体的私法上请求的传统原告资格概念过于狭隘、严格，不能充分适应现代社会公共利益保护的要求，可以为公共利益辩护的人的概念应当随着法律制度的发展而相应地扩大。特别是在环境公益诉讼中，是否允许个人在没有表面证据证明其为受害者的情况下可以提起民事诉讼，与传统的当事人适格理论密切相关，总的趋势是扩大原告适格的范围。
当私权的滥用侵害了社会公共利益，危及到公法秩序的安宁时，由公共利益的代言人——检察院或行政机关代表国家进行追诉，在近代的“国家无为而治论”下往往是不可能的，即使某些国家有所规定，也只是限制在非常狭窄的范围内。现代社会对国家的作用进行了重新认识，有两种不同的观点：一是国家积极作为论，强调国家要积极地以追求公共利益作为国家的任务；二是国家辅助性理论，认为实现公共利益是国家责无旁贷的绝对任务，但是，这种国家追求、实现公共利益的行为，必须在社会的个人，凭自己的努力无法获得利益，因而也无法获得公益时，才能为之，所以是一种次要的补充性的辅助行为。
“国家积极作为论”和“国家辅助性理论”都强调国家在实现公共利益上的广泛责任。据此，作为国家代表的检察院或行政机关提起民事、行政公益诉讼就具有了理论上的根据。在大陆法系国家，检察长和政府机关往往被赋予提起民事、行政公益诉讼的诉权。检察长是社会公众的代表，可以依职权提起公益诉讼，或者根据公民的请求允许该公民向法院提起诉讼。如果检察长不同意该公民向法院提起公益诉讼，法院不仅不能受理该公民的起诉，也无权调查检察长为什么拒绝公民向法院起诉的要求，同时法院无权撤销检察长的拒绝决定。但如果起诉人是地方政府时，就不必获得检察长的同意，可以以自己的名义直接向法院起诉，以保护和促进本地区居民利益。
公民诉讼模式和民事公诉模式在维护公共利益方面具有重要作用，但也存在一定的限制。在当前行政执法明显不足的情况下，开放公民诉讼和民事公诉对于环境保护、消费者维权等是非常必要的。在立法上修改民诉法相关条款，拓展原告适格的范围，或者干脆放弃特定的适格概念，为建立公民诉讼和民事公诉制度提供法律依据。
为了保护特定人群的合法权益，英国赋予了一些机构诉权。例如，根据1925年的《性别歧视法》，英国成立了平等机会委员会，该机构可以对涉及性别歧视的行为提起诉讼。类似地，种族平等委员会也有权对涉及种族歧视的公益事项提起诉讼。
除了机构之外，英国还赋予了一些特殊公职人员特别的诉权。例如，公平交易局局长、专利局局长和公共卫生监察员等具有特别诉权。这些诉权的目的是为了维护社会公众的利益。
在中国，检察机关作为法律监督者，拥有特殊的宪法地位。检察机关可以通过诉讼和非诉讼的方式进行法律监督。其中，检察机关基于国家授权或法定情形，代表国家利益或社会公共利益对某些民事公益案件向法院提起诉讼，即民事公诉权。尽管现有法律尚未明确规定民事和行政公益诉权，但检察机关在实践中已经单独提起了许多民事公益诉讼案件。
在中国，政府机关通过提起公益诉讼的方式维护国家利益和社会公共利益。尽管学术界对此普遍持反对观点，但政府机关提起公益诉讼可以弥补行政执法的不足，同时兼顾私人利益。政府机关作为原告提起民事公益诉讼，可以通过维权来保护少数民族的权益，特别是涉及到民族区域自治的事项。
在公益诉讼模式选择中，各国都采用了私法性的、多元化的、竞争性的模式来保护公共利益。尽管私人公益诉讼与国家机关提起的公益诉讼并存，以及多个私人共享公益诉权的情况下会出现竞合问题，但通过合理的制度安排和程序设计，可以解决这些问题。
德国自上世纪60、70年代以来，学术界就开始呼吁引进美国式的集团诉讼制度。民间认士还草拟了集团诉讼法案，如日本公明党的《集体代表诉讼法案》、《东京第一律师协会公害对策委员会集团代表诉讼法案》等。然而，韩国在1990年代早期开始对证券集团诉讼机制的利弊进行讨论，反对引进集团诉讼的声音占据了舆论上风。后来，由于有总统卢武铉的支持，立法机关的态度才发生了改变。
在德国，示范性诉讼是一种常见的诉讼方式。德国电信案就是以示范性诉讼的方式进行审理的。此外，德国还同时制定了另一部法律《股东诉讼法》（Gesetz zur Unternehmensintegritt und Modernisierung des Anfechtungsrechts）（UMSG）。
德国的诉讼主体资格较为宽泛。在联邦公报电子网站上有一个专门的栏目“Klageregister”对示范性诉讼程序申请作登记。根据德国基本法第103条的规定，当事人有权参与诉讼、参加听审、提供事实和证据、进行法庭辩论。因此，任何人都不受法院判决的约束，除非他们得到参与诉讼的机会。
德国的公益诉讼制度在实践中取得了一定的成果。例如，德国的公民诉讼限于选举资格、居民诉讼等几种形式。此外，德国的物业管理纠纷案件中，业主委员会可以代表全体业主行使诉权。同时，依法成立的业主委员会在物业管理活动中，为维护业主的公共利益，可以自己的名义行使诉权。