玩忽职守罪的经济损失如何认定
点击数：10 更新时间：2020-05-25
根据刑法第三百九十七条的规定，玩忽职守罪是指国家机关工作人员严重不负责任，不履行或者不认真履行职责，致使公共财产，国家和人民利益遭受重大损失的行为。因此，玩忽职守罪必须在客观上给公共财产、国家和人民利益造成重大损失。有无重大损失，是构成本罪与非罪的重要界限。由此可见，直接经济损失是构成玩忽职守罪客观方面的主要内容，又是认定玩忽职守罪的主要依据。依照玩忽职守罪的定义，可以将玩忽职守罪的直接经济损失理解为：国家机关工作人员严重不负责任、不履行或不认真履行职责，直接造成国家、集体经济利益的重大损失。
根据玩忽职守罪的立案标准，直接经济损失达到以下标准的，即可立案：1、造成个人财产直接经济损失15万元以上；2、造成公共财产或者法人、其他组织财产直接经济损失30万元以上；3、虽未达到1、2两项数额标准，但1、2两项合计直接经济损失30万元以上。
我国法律并未就如何计算玩忽职守罪的直接经济损失作出明确规定，目前，对计算玩忽职守罪直接经济损失最具指引意义的是《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》(以下简称《立案标准》中关于直接经济损失的规定。
(一)明确规定了计算直接经济损失的起算时间。直接经济损失是指立案时确已造成的经济损失，移送起诉前，犯罪嫌疑人及其亲友自行挽回的经济损失，以及由司法机关或者犯罪嫌疑人所在单位及其上级主管部门挽回的经济损失，不予减扣，但可以作为犯罪嫌疑人从轻处理的情节考虑。该规定明确了直接经济损失的起算时间是立案时，立案后挽回的损失不能减扣。
(二)严格区分直接经济损失与间接经济损失。直接经济损失，是指与行为有直接因果关系而造成的财产损毁、减少的实际价值；间接经济损失，是指由直接经济损失引起和牵连的其他损失，包括失去的在正常情况下可以获得的利益和为恢复正常的管理活动或者挽回所造成的损失所支付的各种开支、费用等。在我们办案中常出现的间接经济损失主要有以下几种情形：(1)由直接经济损失核算出的银行利息；(2)因玩忽职守致使公共财产灭失、毁坏后，经修理、重制、更换所需的资金；(3)因挽回由玩忽职守造成的公共财产的重大损失所列支的成本。如在诉讼过程中列支的诉讼费用、律师代理费用、差旅费、住宿费、资产评估费、鉴定费等。
(三)直接经济损失要与玩忽职守行为有直接因果关系。直接经济损失是指与行为有直接因果关系而造成的财产损毁、减少的实际价值。也就是说，玩忽职守行为与造成直接经济损失的客观危害后果之间必须存在刑法上的直接因果关系，如果二者之间没有刑法上的因果关系，那么即使客观上存在行为人玩忽职守的行为和造成直接经济损失的危害结果，也不能追究行为人玩忽职守的刑事责任。
(四)特殊情形下直接经济损失的计算。《立案标准》规定，有下列情形之一的，虽然有债权存在，但已无法实现债权的，可以认定为已经造成了经济损失：(1)债务人已经法定程序被宣告破产，且无法清偿债务；(2)债务人潜逃，去向不明；(3)因行为人责任，致使超过诉讼时效；(4)有证据证明债权无法实现的其他情况。正确理解以上四种特殊情形，将对计算直接经济损失有重大帮助。
司法实践中，由于案件复杂不一，实际关于如何计算损失往往是很复杂的，争论也较多，再加上《立案标准》对直接经济损失计算还缺乏具体解释，因而各地司法机关对渎职案件立案前挽回的经济损失认定处理不一致，客观上影响对此类案件的查处。在此，笔者想结合司法实践中遇到的几个问题，谈谈自己的认识。
(一)玩忽职守案件立案前挽回的损失如何计算
《立案标准》对立案前挽回的经济损失如何认定未作具体解释，有主张者认为，既然《立案标准》规定直接经济损失是指立案时确已造成的经济损失，那么凡是在检察机关对玩忽职守案件立案前挽回的经济损失，一律应予以扣减。扣减后，如果未达到立案标准，则不应立案。对此不能采取一刀切扣减的方法进行认定，是否扣减，应结合案件的实际情况。
如某社保局负责审核工作的甲某因没有认真审核某医院提交的虚假社保报销材料，最终导致该医院骗取社会保险基金300多万。公安机关因此对医院相关工作人员立案侦查，并在侦查中追回了全部损失。检察机关在公安机关追回全部损失后发现了这一线索，并进行了一系列调查，确认甲具有玩忽职守犯罪情节。此时，检察机关是否应当追究甲的刑事责任 显然，按照一刀切减扣原则，检察机关不应当对甲某的玩忽职守行为立案。但我们反过来想想，假使同样的事情发生在乙身上，而公安机关没有追回损失，那么检察机关是不是就要对乙立案侦查 由此可见，采用一刀切减扣原则，显然是不符合常理的，更不符合罪刑相适应的刑法基本原则。
如何计算立案前挽回的经济损失，关键要看立案前挽回损失的手段是否具有刑事性质，如果是采取刑事手段追回的损失，那么检察机关立案时，这一损失不应予以减扣；如果不是采用刑事手段挽回经济损失，是玩忽职守行为人及其亲友，或者行为人所在单位及其上级主管部门挽回的经济损失，或者是人民法院通过行使民事、行政诉讼审判活动挽回的经济损失，应予以扣减认定处理。
(二)损害后果实际发生与否同直接经济损失认定的关系
在办理玩忽职守案件时，通常以造成直接经济损失的这一危害结果实际已经发生，作为定罪处罚的标准。但根据《立案标准》中特殊情形下直接经济损失的计算附则，存在以上四种情形之一的，虽然有债权存在，但已无法实现债权的，可以认定为已经造成了经济损失。也就是说，玩忽职守行为造成已经存在的债权客观上无法实现的，可以认定为已经造成了实际损失，而这种实际损失事实上是尚未发生的。因此，玩忽职守犯罪造成的直接经济损失并不必然要以损害后果实际已经发生为必要条件。
办案中，我们要灵活应用这一特别规定。例如：某县政府以1600多万元的价格买下一块空地用作政府储备用地，但由于相关人员执法不严，最终导致该政府储备用地上被建成了大面积的违章建筑达70多户，致使政府储备用地遭到严重破坏，给公共财产造成了重大损失，经鉴定如果要拆除该地上的违章建筑需花费90多万。关于认定此案直接经济损失的认定，有的认为买地所花的1600多万应当作为直接经济损失计算；有的认为拆除违章建筑所花的鉴定费用应当作为直接经济损失。笔者同意第二种观点。
该地虽然建成了大量违章建筑，但土地并没有灭失，损失的是该土地使用价值，其使用价值是否因为70多户违章建筑而被完全破坏，或者被破坏了多少 这是个无法有准确性结论的问题，因此不能以1600多万的买地款作为直接经济损失计算。《立案标准》中的“债权”可作扩大理解。按照法律规定，违章建筑不受法律保护，是必须要拆除的，虽然目前政府出于社会和谐稳定等多方面原因考虑还尚未拆除，但是拆除这一违章建筑的行为是既定的(即通过法律法规已经确定的)，造成的损失是必然的。因此，在认定本案直接经济损失中，可以看成是一种特殊的“债权债务关系”，虽然拆除行为实际尚未发生，但应当认定造成了实际损失，拆除违章建筑所需的费用应作为本案直接经济损失计算。
(三)直接经济损失累计计算的问题
拿税务人员玩忽职守少征、漏征税款问题为例。国家税收是法律直接规定的，具有无偿、固定和强制的法律特征，纳税人只要取得了应税的收入或发生了应税的行为，就必须依法缴纳税金。因此，税法规定，应纳税款从规定交纳之日起即属于国家财政资金。税务人员由于玩忽职守造成少征的或漏征的税款应认定为税务人员玩忽职守的直接经济损失。工作中，有的税务人员在税收征管，工作中严重不负责任，致使国家税收少征、漏征，但每次造成的损失金额都是几千到几万，根本不能达到立案标准。因此，在造成客观损失后，他们往往得过且过，认为只要没有达到一定标准就不构成犯罪，所以也不去积极挽回造成的损失，最终导致国家税收白白流失。
鉴于此类问题，直接经济损失是可以累计计算的，这种做法是有充分的立法上的根据。例如，2007年5月9日最高人民法院、最高人民检察院《关于办理与盗窃、抢劫、诈骗、抢夺机动车相关刑事案件具体应用法律若干问题的解释》规定：“国家机关工作人员疏于管理或者审查不严，致使盗窃、抢劫、诈骗、抢夺的机动车被办理登记手续，数量达到5辆以上或者价值总额达到50万元以上的，以玩忽职守罪定罪……”，此规定即是明确了可以对多次玩忽职守的直接经济损失累加计算。除此以外，《刑法》也有类似规，如刑法第一百五十三条第三款规定：“对多次走私未经处理的，按照累计走私货物、物品的偷逃应缴税额处罚。”刑法第三百四十七条第七款规定：“对多次走私、贩运、运输、制造毒品，未经处理的，毒品数量累计计算。”刑法第三百三十八条第二款规定：“对多次贪污未经处理的，按照累计贪污数额处罚。”
司法实践中，针对此类情形，应注意以下两个问题，对于没有超过诉讼时效的：一是要考查行为人前一次行为是否已经追究行政责任。根据一事不再罚原则，对已经作过行政处理的，则不宜对其行为进行累计。二是要考查行为人的多次行为的性质，如果行为人前后行为的性质不同，则不宜累加。同一行为人多次行为造成损害后果的直接经济损失应当累计计算。
玩忽职守罪直接经济损失的认定往往是罪与非罪、罪轻与罪重的决定因素，因此司法实践中，在计算玩忽职守罪造成的直接经济损失时，一方面要谨小慎微，仔细核对证据材料，实事求是地计算，不能不作细致的调查研究就凭主观意思草率认定，杜绝任意扩大直接经济损失；另一方面，要敢于认定，要学会通过刑法及其他相关法律法规的精神和真实含义对相应经济损失依法认定，从而排除一些责任主体最终免责的侥幸心理。玩忽职守罪作为一种不落腰包的腐败，其危害后果可能远远大于贪污贿赂等职务犯罪，笔者在此也建议相关立法部门能够引起重视，及时完善有关规定，为办案机关准确计算玩忽职守罪的直接经济损失提供充分的法律保障。