最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定

一、司法解释的起草背景

2010年10月，全国人大常委会通过了《中华人民共和国社会保险法》，对工伤保险制度作出了新的规定。随后，国务院对《工伤保险条例》进行了修订，并于2011年1月1日起实施。工伤保险行政案件数量不断增加，解决纠纷的难度日益增大，为了妥善处理工伤保险行政纠纷，统一司法尺度，最高人民法院制定了本《规定》。

二、关于影响工伤认定的特殊情形的认定问题

《规定》第一条明确了特殊情形不认定工伤或者不视同工伤的条件。特殊情形存在的，必须提供特殊情形存在的证据。特殊情形是否存在，应以有权机构的事故责任认定书、结论性意见和人民法院的生效裁判等法律文书为判断依据。如果没有相关证据，而职工受伤害符合认定为工伤的其他条件，则应当认定为工伤。涉及到“故意犯罪”事实的认定，必须以刑事侦查机关、检察机关和审判机关的生效法律文书和结论性意见为依据。

三、关于工伤认定中出现是否存在劳动关系的争议应当如何处理的问题

人民法院在受理工伤认定行政案件后发现职工或者用人单位对是否存在劳动关系发生争议，应当区分情况分别对待。如果职工和用人单位已经申请劳动仲裁或者提起民事诉讼，人民法院应当中止正在审理的工伤认定行政案件。如果职工和用人单位没有申请劳动仲裁或者提起民事诉讼，人民法院可以在审理工伤认定行政案件时一并对是否存在劳动关系进行审查。

四、关于特殊情况下如何确定用人单位的问题

《规定》第三条概括了确定承担工伤保险责任的用人单位的规则。如果职工与两个以上单位存在劳动关系，应当以职工实际为之工作的单位为承担工伤保险责任的用人单位。指派、派遣关系情况下承担工伤保险责任的用人单位的确定，应当考虑职工与指派、派遣单位以及实际工作单位形成的双重工作关系。存在转包关系的情况下，发生工伤事故时用人单位的确定，以有利于保护职工为原则。挂靠关系中用人单位的确定，应当从有利于职工的角度出发。

五、关于工作原因、工作时间和工作场所在工伤认定中所起作用的问题

《规定》第四条明确了可以认定为工伤的情况。职工在工作时间和工作场所内受到伤害，用人单位或者社会保险行政部门没有证据证明是非工作原因导致的，应当认定为工伤。职工参加用人单位组织或者受用人单位指派参加其他单位组织的活动受到伤害的，应当认定为工伤。在工作时间内，职工来往于多个与其工作职责相关的工作场所之间的合理区域因工受到伤害的，应当认定为工伤。其他与履行工作职责相关，在工作时间和涉及的合理区域内受到伤害的，应当认定为工伤。

六、关于“因工外出期间”的规定

《规定》第五条明确了“因工外出期间”的认定。职工因工外出期间，由于工作原因受到伤害或者发生事故下落不明的，应当认定为工伤。因工外出期间是指职工在工作场所和工作岗位之外从事与工作有关的活动期间。因工外出期间可以从职工外出是否因工作或者为用人单位的正当利益等方面综合考虑。

关于职工因工外出期间的工伤认定

一、工作原因的解释

根据《工伤保险条例》第十四条第(五)项规定，“职工因工外出期间，由于工作原因受到伤害或者发生事故下落不明的，应当认定为工伤”。然而，“工作原因”一词的解释存在争议。我们认为，在“因工外出期间”存在许多不可预测的风险，职工承担这些风险并不公平。根据2010年《工伤保险条例》第十四条第(五)项规定，“由于工作原因受到伤害”指的是直接或间接由于工作原因造成的各种形式的伤害，包括事故伤害、暴力伤害和其他形式的伤害。这既包括与工作直接相关而产生的伤害，也包括在工作过程中发生的伤害，例如在外出途中受伤、在住宿和餐饮场所发生的不安全因素导致的伤害等。因此，“工作原因”在这里是一个广泛的概念。只要不是职工从事与工作或受用人单位指派的与工作无关的个人活动而受伤，原则上应当认定为《工伤保险条例》第十四条第(五)项规定的“由于工作原因受到伤害”。

二、关于上下班途中的规定

人民法院对于“上下班途中”的认定应当考虑以下三个要素：目的、时间和空间。目的是指以上下班为目的；时间是指上下班时间是否合理；空间是指往返于工作地和居住地的路线是否合理。为了指导下级法院，在《规定》第七条中列举了“上下班途中”的具体情形：1. 以上下班为目的，在合理时间内往返于工作地和住所地、经常居住地、单位提供的居住地或者配偶父母子女居住地的合理路线的途中。对于工作地的认定较为简单，但职工的居住地认定较为复杂。我们认为，在考虑“上下班途中”的情况时，应当对“居住地”进行广义的理解。除了住所地和经常居住地，还应当包括单位宿舍或者配偶、父母以及子女的居住地等。只要职工以上下班为目的，在合理时间内往返于工作地和上述住所地或者居住地的合理路线的途中，原则上应当认定为“上下班途中”。2. 在上下班途中从事属于日常工作生活所必须的活动，且在合理时间内未改变以上下班为目的的合理路线的途中。对于是否属于“上下班途中”，应当根据绕道的原因来确定。绕道的原因可以有客观原因（如突发事件、交通堵塞、恶劣天气等）和私人原因。对于因客观原因绕道的情况，原则上应当认定为“上下班途中”。而对于因私人原因绕道的情况，不能一概而论。例如，如果职工在上下班途中从事属于日常工作生活所必须的活动，且在合理时间内未改变以上下班为目的的合理路线的途中，应当视为“上下班途中”。其他情况原则上不应当认定为“上下班途中”，例如下班后与朋友聚会等。

三、关于工伤认定申请法定期限的规定

根据2010年《工伤保险条例》的规定，用人单位的工伤认定申请法定期限可以适当延长，前提是经社会保险行政部门同意。然而，对于工伤职工或其近亲属提出的1年工伤认定申请法定期限是否可以适当延长，目前没有明确规定。关于这一问题存在两种不同观点：一种观点认为，《工伤保险条例》第十七条第二款规定的是除斥期间不能延长；另一种观点认为，不属于除斥期间的情况可以适当延长。我们认为，根据国务院法制办(国法秘函[2005]39号)《对〈关于对〈工伤保险条例〉第十七条、第六十四条关于工伤认定申请时限问题的请示〉的复函》的规定，“申请工伤认定时限应扣除因不可抗力耽误的时间”。因此，该条规定的不是除斥期间，申请时限可以依法延长，但必须有正当理由。《规定》第七条明确将正当理由包括在“不属于职工或其近亲属自身原因”的范围内。这主要包括不可抗力和社会保险行政部门、用人单位等不当致使受伤职工或其近亲属耽误工伤认定申请等情况。

四、关于第三人侵权情况下，工伤认定和工伤保险待遇支付的问题

关于职工因第三人侵权受伤后，如何处理第三人侵权赔偿责任和工伤保险待遇支付的关系，存在较大争议。根据侵权责任法和社会保险法的规定，职工既可以向侵权的第三人要求民事侵权赔偿，也可以向工伤保险基金要求享受工伤保险待遇。因此，如何处理这两种法律关系存在不同意见。有一种观点认为，受伤的职工只能在民事侵权赔偿和工伤保险待遇中选择一项，如果选择享受工伤保险待遇，工伤保险基金就取得了对第三人的代位追偿权；如果工伤职工追究第三人民事赔偿责任，就不能再享受工伤保险待遇。另一种观点认为，应当将工伤保险和第三人侵权赔偿相结合，由工伤保险基金先行支付，超出工伤保险待遇的部分归工伤职工所有。还有一种观点认为，工伤职工可以同时享受工伤保险待遇和获得民事侵权赔偿。根据《社会保险法》第四十二条的规定，除工伤医疗费用外，工伤职工可以同时享受工伤保险待遇和获得民事侵权赔偿。我们认为，这三种观点都有一定的合理性。在《规定》第八条中，明确规定了工伤职工取得工伤保险待遇的权利。

五、关于因申请人或用人单位提交虚假材料导致工伤认定错误的问题

根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条的规定，行政机关可以依法改变具体行政行为。如果改变后原告不撤诉，人民法院经审查认为原具体行政行为违法，应当作出确认违法的判决；如果认为原具体行政行为合法，应当判决驳回原告的诉讼请求。然而，在工伤认定行政案件中，如果因工伤认定申请人隐瞒事实或提交虚假材料导致工伤认定错误，社会保险行政部门依法改正且在作出原工伤认定决定时无过错，关于是否应当依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条的规定作出确认违法的判决存在较大争议。一种观点认为，应当作出确认原工伤认定决定违法的判决；另一种观点认为，社会保险行政部门在作出原工伤认定决定时无过错且依法改正，应当判决驳回原告的诉讼请求。我们认为，导致工伤认定错误的原因既有社会保险行政部门主观方面的原因，也有工伤认定申请人隐瞒事实或提交虚假材料以及其他客观方面的原因。对于不同原因的处理应当有所区别，否则对社会保险行政部门是不公平的，也不利于其积极改正错误。如果社会保险行政部门在工伤认定时已经尽到法定的调查核实义务，主观上不存在导致错误认定的过错，可以判决驳回原告的诉讼请求，而不判决工伤认定违法。