如何确定土地流转之前的土地经营权

北京工商大学教授谈到，党的十一届三中全会后，我国农村确立了集体所有、家庭承包经营的土地制度，极大地调动了农民的积极性。如今30多年过去，随着农村经济社会结构发生巨大变化，大量农村劳动力向城镇转移，土地产权界定不清也引发了一系列问题，造成大量土地承包纠纷，既影响了农民权益的维护和农村的社会稳定，也成为土地有序流转、发展适度规模经营的制约因素。

长期研究城镇化发展的北京大学中国地方政府研究院院长一针见血地指出，农村土地流转的前提是产权清晰，土地承包经营权流转，必须明确土地承包经营权归谁、谁有权流转、采取什么方式流转。但现有农村土地集体所有制虚化了产权主体，农民不是自己宅基地和承包地(林地、牧场)的所有者。另外，我国实行农村土地承包制后，土地登记工作没有及时跟上，导致承包地块的权属界限不清晰。

另外，各地对于农民开垦出的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等“四荒地”如何确权，尚无统一具体的政策。虽然实际操作中依然由开垦的农民继续进行耕作，但目前各地对于农民开垦出的“四荒地”并不予确权发证。有一些农民担心，如果对于自己开垦的荒地不进行确权登记，以后的利益如何来保证?自己种的地将来归谁，还能不能继续投入进行耕种?

这些问题不解决，土地流转就无法快速有效地展开。

实际上，早在2011年，国土部就开展农村土地承包经营权登记试点。2015年初，农业部表示在全国开展土地承包经营权确权登记颁证试点，并透露计划用5年左右时间完成土地承包经营权确权登记颁证工作。“农村土地承包经营权确权登记难度很大，事关农民基本财产权利，权属纠纷更多，精度要求更高，并非一朝一夕就能完成，政府在登记过程中要避免发生冲突纠纷事件。”中国社科院农业发展研究所研究员说。“虽然国家政策层面上对土地承包经营权抵押予以认可，但在法律相关条款尚未修改的情况下，一旦当事人间发生抵押权纠纷，仍将面临着抵押权无法实现的法律风险。”中国土地勘测规划院副总工程师邹*云不无担忧地说。

但中国社科院农业发展研究所研究员认为，现在更需要国家在法律层面上明确承包权和经营权如何分离、经营权能不能抵押担保和再次流转等问题。政府后期应配套出台相关法律法规，把土地经营权单独分离出来立法，明确经营权和所有权、承包权的关系与区别，进一步规范土地经营权流转的市场环境。