出让土地用途变更的法律适用范围是什么

问题的产生和缘起

根据1990年国务院颁布的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》(以下简称《条例》)第十八条规定，土地使用者如果改变土地使用权出让合同规定的土地用途，应当依法重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金。这一规定明确了“重新签订土地使用权出让合同”是改变出让土地用途的唯一法律形式。但同样是出让土地用途变更，1994年全国人大通过的城市房地产管理法第十七条却作了选择性规定，即“签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同。”对于《条例》与城市房地产管理法的不同规定，可以根据法律效力高于行政法规效力的原则，以城市房地产管理法规定为准，解决行政或司法实践中的法律适用问题。但是哪些情形应当签订土地出让合同变更协议，哪些情形必须重新签订土地出让合同，城市房地产管理法的规定仍然是不明确的。正是因为法律规定不清楚，才导致现实生活中，一些市场用地主体特别是开发商，在利益的驱使下，规避土地出让的“招、拍、挂”法定程序，或者规避较高的土地使用权出让金取得出让土地使用权，再通过变更土地出让合同用途方式，将所取得较低经济效益用途的出让土地改变为较高经济利益用途的出让土地使用权，造成变更出让土地用途法律上的混乱，乃至在出让土地用途变更中滋生腐败。

出让土地用途改变的法律性质

变更土地出让合同约定的土地用途，通常被认定为属于合同法中合同内容变更的性质，但在我国特殊的土地法律制度中，远不是一个合同变更能够准确解决的法律问题。在我国土地公有制基础上构建土地市场配置机制，土地所有权是不能进入市场转让交易的，真正能够进入市场依法自由交易的土地权利，是城镇国有土地出让土地使用权。出让土地使用权在进入“协议”或者“招、拍、挂”程序之前，首先是由土地所有权的代表——县级以上人民政府，根据土地利用规划和城市建设需要，对出让土地具体用途、范围、权利边界、使用期限、规划限制、用地条件、使用禁止等全面进行“权利设计”之后，才由市、县土地管理部门依照法定程序出让。因此，作为经营性的出让土地使用权，在进行“招、拍、挂”程序时，每一宗出让土地均有其特定的用途、规划等权利的限定，当事人通过“招、拍、挂”程序获得出让土地，所公开竞价确定的土地的出让金，均与依法设定的出让土地用途、期限、规划等具体限定条件相适应。特别是出让土地用途，它直接与土地出让金价款相关。譬如“寸土寸金”地段的土地，如果设定义务制小学用地，它不可能有多高的市场价值;但如果设定成商业用途的用地，就会立即提升成百、成千倍的市场价值。不仅如此，出让土地用途不同，其出让方式也完全不同。譬如经营性土地使用权出让，就必须采用“招、拍、挂”法定形式，否则，出让合同无效。可见，我国出让土地用途，是明晰出让土地使用权，决定其土地权利财产价值的核心要素，每一宗出让土地用途、期限、规划、用地条件等方面的限定，都是一项特定的土地物权的具体“量身打造”。因此，在我国特有的土地权利法律制度中，出让土地用途的改变，不应当被理解为一般意义上的合同变更，而是一种实质性的权利的改变。

变更出让土地用途的法律适用

既然改变出让土地用途是一种实质性的权利变动，那么，就应当顺理成章地得出重新签订土地使用权出让合同的逻辑结论。然而，出让土地的用途变更也是十分复杂的一个法律问题，如果任何一种出让土地的用途变更都采取重新签订合同的方式，也会不恰当地影响土地市场稳定，增大制度运行成本。因此，《条例》第十二条才进一步将纷繁复杂的土地用途，归纳为居住、工业、商业、科教文卫、综合或其他等五大类用途。这一法定分类，是依据用地的性质和盈利性水平确定的，每一类土地用途的盈利水平基本相同。正是基于这样的立法精神和类型化依据，我国城市房地产管理法才在《条例》只规定重新签订出让合同方式的基础上，增加了签订土地使用权出让合同变更协议的法律形式。

在出让土地用途变更的可选择的两种法定形式中，如何准确地选择法律适用，是进一步规范我国出让土地市场行为亟待解决的重要问题。根据我国城镇国有土地使用权有偿使用法律制度的特点和立法精神，分别适用签订出让合同变更协议和重新签订出让合同的原则标准，应当以《条例》第十二条出让土地用途的法定分类为标准。如果是每一大类之中的土地用途改变，则应采取签订土地使用权出让合同变更协议的法律形式，如由教育用地变更为体育、卫生、科技用地等;如果跨越类别改变土地用途，就必须重新签订土地使用权出让合同。只有明确这一改变出让土地用途法律形式适用的原则标准，才能合理地解释《条例》与城市房地产管理法不同规定的一致性;也只有建立这一原则标准，才既符合立法精神，又能有效预防违规变更出让土地用途，达到防止腐败滋生的目的。