二十六、改制的忧虑

全国政法机关和公证业内人士都知道，自2000年7月起，国家决定对全国公证机构进行机构体制改革。2000年7月31日，国务院批准了司法部的《关于深化公证工作改革的方案》（以下简称《公证改革方案》）。同年8月10日，司法部将该方案印发给全国各省、市、自治区司法局，并决定于10月1日起实施。方案要求现有行政体制的公证处尽快改为事业体制。改制的公证处应成为执行国家公证职能、自主开展业务、独立承担责任、按市场规律和自律机制运行的公益性、非营利性和事业法人。在改革过渡期内，边远、贫困地区及近三年人均业务收入不足三万元的公证机构，可以暂时保持原行政体制不变，但应按事业单位模式管理和运行。这一文件的出台，引发了全国范围内的公证改制浪潮。

一、早已具备改制条件的公证处

一些早已具备改制条件的公证处立即行动起来，由原来的行政体制改为事业体制。他们成为第一批实现“司法机关行政管理与公证员协会行业管理相结合的公证管理体制”的公证处。他们最具代表性，也成为改制的主流。这些公证处最大的特点是在经费管理上实现了自收自支。他们在全国公证行业中最具生机和活力，代表着公证行业发展的方向。这部分的改制是积极、稳妥、健康的。

二、可改可不改的公证处

还有一些公证处处在可改可不改的情况下，对改制条件和时机的理解存在差异和争议。有的认为只有同时具备“边远、贫困地区及三年内人均业务收入不足三万元”的条件，才可保持原行政体制，否则应该改制；有的则认为只要具备“边远、贫困地区及三年内人均业务收入不足三万元”的任一条件，就可保持原行政体制不变。由于理解的不同，地方政府和公证处人员在改与不改的问题上存在分歧。一些地方政府以财政减负为由，将公证处强行改制为事业体制；一些地方政府则采取民主方式，由公证处自行决定是否改制。这种不同情况下的改制，给公证处带来了各种问题和困扰。

三、三种体制并存的局面

经过这几年的改革，公证机构出现了行政体制、事业体制和合作制三种形式并存的局面。经费管理也出现了财政全额拨款、财政差额拨款和单位自收自支的状况。保留行政体制的公证处基本上是财政全额拨款，改为事业体制的公证处则有的是差额拨款，有的是自收自支，而合作制的公证处几乎都是自收自支。表面上看，这种“三足鼎立”的局面相对稳定。然而，细看之下却存在着一些问题和忧虑。

一、改制的难题

改制的难题在于如何将超半数的公证处也改为事业法人。根据近年来的改革进展，已经有近半数的公证处改为事业法人，但超半数的公证处仍保留行政体制。在西部内陆、边疆或经济落后地区，改制的速度可能较慢。如何解决这个问题，需要改革决策者和参与者共同努力。

二、经费管理问题

三种经费管理方式存在着亟需解决的问题。财政全额拨款的公证处基本上属于保留行政体制，相对稳定。财政差额拨款的公证处在拓展业务和增加收益上有一定的上升空间。自收自支的公证处存在着不同的状态，有的过得较好，有的过得紧蹙，有的过得艰难。如何解决这些问题，是当前需要关注和解决的。

二十七、立法忧虑

本次公证立法存在一个遗憾和两个超前的问题。

一、遗憾

最令人难以理解的是，行使司法证明权的公证机构竟然要承担民事责任。从法理上分析，公证机构不属于民法调整的对象，因此不应该承担民事责任。

二、超前

一是超前的时间要求。近半数的公证处已经改为事业法人，但超半数的公证处改为事业法人的难度较大，可能性较小。需要决策者和参与者根据超半数公证处的特点，采取相应措施和方法，共同努力解决这个问题。二是超前的经费管理方式。部分公证处已经实行自收自支，经营状况良好。然而，还有一些公证处处境艰难，如何解决他们的经费问题，是需要关注和解决的。总之，公证改革仍面临着一些问题和挑战。需要相关部门和人士共同努力，找到解决问题的途径和方法，推动公证行业的发展和完善。

公证机构是否应承担民事责任的问题

一、公证行为是否属于民事行为

公证机构作为行使司法证明权的机构，其实施的公证行为应属于司法行为。司法行为应承担的是司法责任，而不是民事责任。

二、《公证法释义》的分类

《中华人民共和国法律释义丛书》将《公证法释义》列入“行政法编”，这表明《公证法》不属于民法范畴。

三、公证行为的主体地位

公证机构与申请公证当事人之间不具备平等的民事主体地位。公证机构行使司法证明权，而申请公证当事人是申请和被申请的关系。因此，公证机构的责任应属于司法责任而不是民事责任。

以图表来分析

根据《公证法》、《中国公证制度研究》和自己的知识，可以将公证活动的主体、公证客体和公证内容进行图表分析。

公证活动的主体包括申请公证当事人和公证机构。公证机构行使司法证明权，而申请公证当事人是自然人、法人或其他组织。因此，公证机构与申请公证当事人之间的关系不是平等的民事主体关系。

公证活动的客体是民事法律行为、有法律意义的事实和文书。这表明公证行为属于民事范畴。

公证的内容是证明公证客体的真实性和合法性。公证机构处于主动地位，而公证内容处于被动地位。

资料分析

根据《中国公证制度研究》、《公证法释义》和《公证法讲话》等资料分析，无法得出行使司法证明权的公证机构是否与申请公证当事人是平等的民事主体、因而承担的是民事责任的结论。

目前，公证机构的法律地位和政治待遇尚未稳定。公证机构的定性和定位仍存在问题。

公证机构的公证人员从业年龄提高到六十五岁，有利于公证业的发展和补充新鲜血液。然而，对于年近退休的公证员来说，这可能带来退休问题的困扰。