国家征地权将受到严格限制

限制国家强制性征地权力，缩小国家征地范围，强化农民土地权利的保护

新增土地征收征用章节，规范土地征收征用的依据、范围、程序和善后事宜

根据《财经》记者获得的《土地管理法》(修订草案)征求意见稿(下称“征求意见稿”)，近期该草案的重要工作是限制政府的强制征地权力，缩小征地范围，并加强对农民土地权益的保护。

农村集体建设用地可有条件转让

征求意见稿删除了现行《土地管理法》中关于“所有建设用地必须使用国有土地”的条款，并规定了“农村集体建设用地”可有条件转让。这为“集体建设用地进入市场”提供了便利。

现行《土地管理法》规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地时，必须依法申请使用国有土地。这意味着所有城市建设用地必须是国有土地，而这些国有土地主要通过征用农地来获取。根据这一法律规定，房地产开发等商业项目可以合法地依靠政府低价征用农地，然后高价出售商品房，这对农民的权益造成了严重损害。

为了使农村建设用地获得与国有建设用地同等法律地位，征求意见稿新增了第88条，专门规范“集体建设用地流转形式及其范围”。该条款规定，农村集体建设用地使用权经所在地县级人民政府批准后，可以以出让、租赁、入股、作价出资等方式用于非公益性项目。这意味着，在新的《土地管理法》框架下，凡是非公益性或商业性建设项目，农民都可以将自己的集体建设用地用于开发经营，包括出售、租赁、入股和作价出资。

然而，该条款对集体建设用地的交易有一定限制：在城镇规划区范围内的集体建设用地，只有在企业破产或被兼并时才能转让。而城镇规划区范围外的集体建设用地，只有商业性或非公益性建设才能进行出让、租赁、入股和作价出资。这意味着公益性的建设用地，政府仍然可以行使强制性征地权。

明确公益性用地范围

征求意见稿明确了公益性用地的范围，界定了政府的征地权边界。

新增的第68条明确了“征收土地范围”。国家强制征地仅限于两类项目：一是规划确定的城镇建设用地，二是规划范围外的基础设施、公共管理和服务设施、军事设施等公益性项目。同时，具体的“公益性项目用地目录另行制定”。这意味着中国将发布详细的公益性用地目录，这对于保护农民利益和界定用地性质非常有利。

上述条款具体规定：“为了公共利益的需要，进行下列建设，需要使用集体所有土地的，依法征收为国有：(一)在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，国家实施城市规划进行建设;(二)在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围外进行基础设施、公共管理和服务设施、军事设施等公益性项目建设。”

然而，土地学者对该条的最后一款表示异议。征求意见稿第68条最后一款指出：“对在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围外，为了公共利益的需要进行非公益性项目建设需要征收土地的，依法定程序由国务院或者省、自治区、直辖市人民政府批准。”学者指出，该条款事实上承认“非公益性项目建设可能是为了公共利益需要”。然而，具体指的是哪些情况和哪些项目应该明确列举。否则，一旦该条款通过，地方政府可能借机扩大征地权，对农民土地权益保护极为不利。

征地补偿由“农业用途补偿”改为“财产补偿”和“社保补偿”

征求意见稿将征地补偿由“农业用途补偿”改为“财产补偿”和“社保补偿”。

现行《土地管理法》规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。”在征求意见稿中，该条款被删除，代之以“同地同价、公平合理、及时足额”补偿。

征求意见稿第69条明确：“征收农民集体所有的土地，应当按照同地同价、公平合理、及时足额的原则给予补偿，维护农民的合法权益。”相应地，现行《土地管理法》中按农业产值计算征地补偿总额的条款都被删除。

土地学者指出，这意味着农地征用补偿不再按农地原产值的一定倍数计算，而是要按照“同地同价”进行补偿。这种补偿方式摒弃了计划经济体制下的“产值补偿”，转变为一种接近“财产补偿”的“公平合理”方式。

征求意见稿还明确了新的征地补偿标准：“征地补偿费标准由市、县人民政府根据当地土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系和社会经济发展水平等综合因素确定。”该标准还需要经省级政府批准后公布，并报国务院土地行政主管部门备案，作为实施土地征收补偿的依据。这也将增加征地补偿的透明度，减少暗箱操作的空间。

除了改革征地补偿标准，征求意见稿还将失地农民的社会保障列为政府的法定责任。征求意见稿第73条和74条要求确保被征地农民的就业和社会保障权利。

第73条明确国家建立被征收土地农民的社会保障制度。同时，市、县政府应建立被征收土地农民的社会保障基金，并将被征收土地的农民纳入社会保障体系。