如何完善两审终审制度

如何完善两审终审制度

一、两审终审制度：面对不能终审的现实

进入90年代以后，法院审判的公正性不断受到一些当事人的怀疑，许多案件虽然已由法院作出了终审判决，但当事人仍然申诉缠讼不已，形成“官了民不了”。本着实事求是有错必纠的原则，法院坚决勇敢地拿起了审判监督程序这一有力武器。近年来，进入再审程序的民事、经济案件越来越多。据最高人民法院公布的数字，1997年，全国法院再审的民事、经济案件分别为44745件和20697件，均比上一年上升了18.9%和19.39%。1998年，全国法院再审的民事、经济案件分别为48694件和25047件，又比1997年各上升了8.83%和21.02%。如果对最高人民法院公布的这些数字进行深入一步的研究，不难发现二审终审判决被再审的比例已远远高于一审判决上诉的比例。1997年全国法院共审理一审民事、经济案件4760928件，上诉的为270142件，占一审案件总数的5.8%。而终审的裁

判被再审的为65442件，占二审案件总数的24.4%。1998年的情况也大体差不多，全国法院共审理一审民事、经济案件4830284件，上诉的为285681件，占一审总数的5.9%，而再审的为73741件，占二审总数的25.8%。尽管再审的案件中也有一部分可能是未经二审直接申诉的，但可以肯定其中的大多数还是经历了二审的，即使扣除少量未经二审而被再审的案件，也完全可以得出二审终审后被再审的比例要远高于一审判决后提出上诉的比例这一结论。大量的终审裁判被再审，说明了现行两审终审的监督制约机制已滞后于现实的要求，不能有效地保证案件质量和维护司法公正。当事人不得不继续参与到再审诉讼中，案件实际上也就没有真正地实现终审。

二、现行审级制度：地方保护主义和人情案的温床

我国目前设立的四级法院基本上是与行政区域的设置一致的，在设有一级政府的地方就设有一级法院。同时，法院的人事、财物、编制、经费等也都有赖于同级政府来解决。这尽管在一定程度上保障了法院审判工作的正常开展，但同时又为地方保护主义提供了温床，为审判不公埋下了祸根。可以说，地方保护主义已成为当前影响司法公正的重要因素。在目前法院体制度尚未作出重大变革，地方法院尚难以摆脱地方保护主义干扰的情况下，发挥上级法院的监督制约作用就显得尤为必要。但现行的两审终审制却将绝大多数案件的终审权赋于了尚属于地方的地市一级法院，这就为地方保护主义左右终审判决提供了机会与可能。因此，改革现行审级制度，将案件终审权上收至更高一级法院，是对付地方保护主义的良药妙方。

三、进一步强化法院内部的监督：现实与法律的要求

法官素质的现状决定了法院内部应当建立和完善更为严格有效的审判监督机制。错案的原因是多方面的。个案在法律上、事实上的不确定性以及法官个体的差异性，都决定了不同的法官对同样的案件作出不同的判决不足为怪。但是，我们应当看到，现实中有的错案纯粹是法官素质不高所致。应当承认，由于我们过去对法官的专业知识、业务水平要求并不高，对法官的德才标准把握也不够严，现有法官的整体素质还不能完全适应依法治国的客观需要。这种状况表现在中、基层法院的法官身上尤其明显。在这种情况下，我们除了加强对现有法官的培训与教育，提高其素质和能力外，更重要的就是应当把着重点放在强化监督上，通过建立更加科学、完善的审判监督机制，通过不同审级法官之间的相互监督，特别是水平相对较高的高级法院、最高法院法官的监督，来最大限度实现诉讼的公正。

四、上诉审监督与再审监督优势之比较：重点是加强上诉审监督

法院内部的监督主要有两种形式，即上诉审监督和再审监督。上诉审监督是案件判决宣告后，尚未生效前当事人提出上诉，由上一级法院对案件进行重新审理。而再审监督则是判决生效后，因原判决存在事实上、法律上的问题而由上级法院或原审法院进行重新审理。再审监督尽管能够有效地发挥监督作用，纠正不正当的生效判决，但它带来的负面效应也是不容忽视的。再审过多在实践中还带来了另一个负面影响，造成一些当事人为达到免交上诉费或其他不正当目的，故意规避二审，明明对一审判决不服有条件提出上诉却故意不上诉，待上诉期满判决刚生效即马上去进行申诉或要求检察机关抗诉，使得一个两审的程序都没有走完的案件在判决刚生效就进行再审，严重损害生效判决的稳定性和法律的严肃性。

再审是对原审错判的一种否认和补救，因此，再审判决应当具有更高的权威性，但实践中由于有的案件再审提起随意性较大，人情审、关系审时有发生，案件一再被再审的现象并非罕见。从现实情况看，目前大多数的案件，再审都是由作出生效判决的原审法院进行，而再审法官无论在权力、地位还是资历、声望、办案经验等方面大多不能为原审法官所敬仰和信服，因而为再审问题原审法官与再审法官互不服气、闹矛盾的现象经常可见。

而上诉审制度在纠正错误判决维护司法公正方面，作用丝毫不亚于再审制度。与再审制度相比，上诉审制度还具有明显的优越性：第一、上诉审是以原判决尚未生效为前提，是对不确定判决进行的审查，因此，不论结果如何都不存在破坏当事人权利义务关系稳定性的问题，也不会损害法院生效判决的严肃性、权威性。第二、由于进行上诉审的法院是作出原审判决的上级法院，这就避免了本院同事之间为再审而产生的矛盾;第三、上诉审是在原审判决作出后短时间内连续进行的，不像再审可以在事隔很久后提起。上诉审的办案周期一般也短于再审，这也有利于当事人权益的及时实现。

基于上述理由，笔者认为，充分发挥上诉审制度的作用，最大限度地减少再审程序的发动，应当成为法院内部加强审判监督的重点。从这个意义上说，重构我国的审级制度，增加上诉审的审级，更好地发挥上诉审监督作用，是我国当前审级制度改革中应当解决的一个问题。

三审终审制：司法改革的序曲

审级制度的改革，首先应当以建立有效的监督机制，维护司法公正为目标。结合我国的实际情况，笔者认为，我国民事诉讼的审级制度应当仿效国外许多国家所

采取的做法，在现有的四级法院体制设置不变的情况下，实行三审终审制。

第一、现行的两审终审制不能保证诉讼公正目标的实现，实践中屡屡出现裁判不公损害当事人权益的终审判决。而大量地依靠再审程序去纠正错误的生效判决，不仅使两审终审制形同虚设，而且产生许多负面影响。因此，适当增加一个审级，进一步强化上诉审监督是最佳可行的办法。

第二，增加一个审级并不一定会造成旷日持久的诉讼，也未必会给当事人造成不便。由于进入第三审的案件已经经历一、二审，不可能也不必要在三审时对案件进行从事实到法律的全面审理，三审只需要对当事人的上诉请求在法律上进行审查，这种审查在通常情况下应当会是简便的、快速的，当事人根本不需与法官会面。

第三，实行三审终审制并不意味着每个案件都会进入第三审。就像实行两审终审制进入第二审的毕竟只是一审的小部分一样，相信实行三审终审制后进入三审的也只会是二审的小部分。三审终审制使终审法院在省一级，当事人为诉讼成本着想，也应会慎重考虑是否进入第三审的。实行三审终审制还必将使一审、二审办案法官责任心加强，因为一审的法官要顾及到与他们通常缺乏直接沟通的三审法官的监督，二审法官所作的判决为非终审的判决同样使二审法官不敢偏私。

实行三审终审制，最大的问题莫过于容易造成当事人的讼累，影响当事人民事权益的及时实现，而这是完全可以通过完善审级制度的规定来加以克服的。为使三审终审制既能有效地保障诉讼公正目标的实现，又能最大限度地符合诉讼经济的原则，笔者提出如下构想：

(一)简便的三审：现实可行的科学抉择。

由于进入第三审的案件在一、二审已经历了对当事人诉讼请求的法律与事实的全面审查，进行了两次开庭审理和对证据举证、质证、认证，因此，从诉讼经济的角度出发，第三审程序当是简便的。

1.第三审只进行法律审。即以原审法院所认定的诉讼证据材料为审理基础，并以下级法院认定的事实为准，不得另行认定事实与证据。三审法庭对原审的判决经审理如果认为合法，应当裁定驳回上诉，维持原判;如果认为二审判决在程序处理上不合法，包括采信证据不合法，应当裁定撤销原判，将案件发回重审;如果认为二审判决在实体处理上不合法，应当裁决撤销原判，依法予以改判。

2.第三审只进行书面审。由于第三审是法律审，因此，第三审的审理方式可规定为只进行书面审，案件一律不开庭，法官也可以不与当事人见面，这样既能够发挥上诉审的监督作用，又可以尽可能地不给当事人造

成讼累，加快审结速度，特别是减少当事人与法官的接触，有利于司法公正。

3.第三审应当在一个月内审结。为避免因实行三审终审制而使当事人陷入旷日持久的诉讼中，加快三审的审结速度，法律可明确三审的办案期限为一个月，并且不允许延期。因为三审只是书面审、法律审，一个月的时间应该是可以将案件审理完毕的。

(二)限制和减少三审的发生：立法和司法共同努力。

1.完善特别程序的法律规定，限制二次上诉案件的范围。实行三审终审制，并非每个案件都需要经过三审，有的案件不仅不需要甚至不可能经历第三审，就像现在的两审终审制一样，有的案件可由法院直接规定为一审终审，有的案件也可以规定为二审终审。笔者认为，除现行法律规定的如宣告失踪、死亡、终结破产程序等案件继续实行一审终审外，对下列案件可规定为二审终审：离婚案件中有关婚姻关系的判决、收养案件中有关收养关系的判决、有关给付抚养费、赡养费的判决、变更抚养关系、变更监护权的判决，以及有关管辖异议、不予受理、驳回起诉的裁定等。

2.在立法上明确准许当事人之间自愿达成不提起三审上诉或直接到三审法院上诉的协议。民事权益属个人的权益，当事人应当有权作出处分。因此，如果当事人达成放弃上诉或直接到第三审法院进行越级上诉的，应当予以支持和许可，这样也可以减少当事人的讼累，使案件及时终结。但当事人的协议不得违反各审级职责与审理方式的法律规定。

3.第三审法院应当严格审查二次上诉是否符合条件并决定是否受理。提出二次上诉，不同于一次上诉，应当符合下列条件：第一、不属于依法实行一审终审或二审终审的案件;第二、审查二次上诉的请求和理由是否符合规定，即应是针对法律适用问题提出的上诉，包括程序上的法律适用问题和实体上的法律适用问题;第三、当事人之间没有达成过放弃二次上诉的协议;第四、是在法律规定的上诉期间内提出的上诉。审查二次上诉是否成立，应当由第三审法院进行，第三审法院应当在接到报送的有关材料后三日内作出是否受理二次上诉的决定。

4.注重对胜诉方合法权益的司法保护，防止和减少滥诉。为防止一些当事人利用三审制无理缠诉拖延时间损害另一方当事人的合法权益，应当重视保护胜诉方的利益，对提出二次上诉无理的除应由上诉方承担诉讼费外，还应当责令上诉方承担胜诉方的所有诉讼支出，包括诉讼差旅费、律师费等以及因诉讼延误其权益及时实现的损失等。

(三)审级管辖：严肃的法律问题。

根据审级原则，案件的初审归哪一级法院应

当由法律作出明确规定。笔者认为，绝大部分案件的初审权应当属于基层法院，除极少数的特别重大案件由中级法院作一审都应由基层法院作一审，高级法院为终审法院。究竟什么样的案件由中院一审，也即最高院终审，应当以立法形式作出明确规定，不允许任意变更。高级法院、最高法院不应当直接受理一审案件。因为审级制度是国家司法中的一项重要制度，三审终审制一经确立，即是赋予了每个案件的当事人有两次上诉的权利，除非当事人自己放弃。现行诉讼法中关于上级法院有权审理下级法院管辖案件以及下级法院可以将由其管辖的案件报上级法院审理的规定也有悖于审级制度，造成实践中有的法院随意改变案件审级，使审级制度缺乏严肃性。

(四)严格控制再审程序的发动：审级制度改革的动因和要求

实行三审终审制，使法院内部的监督体系更加完备，因此，终审判决发生错误的可能性将大大降低，再审程序将不可能像现在这样被广泛运用。从目前的情况看，再审制度虽然还不便取消，但应当从法律上严格限制其发动。为确保三审终审制的贯彻实施，维护生效裁判的权威性，笔者认为，第一，应当明确规定除最高人民法院外，作出生效判决的原审法院不享有对案件的再审发动权，这样不仅可以大大减少再审的随意性，更可以防止当事人规避审级制度，同时也可以避免本院法官之间产生矛盾和冲突。第二、没有行使完上诉权的当事人无权申请再审。再审申请权是法律对当事人行使完上诉权后的补充，如果当事人连上诉权都放弃了，就不应享有再审申请权。因此，依法可以上诉的案件当事人没有上诉的，均应视为接受和服从法院对其权利义务关系的确认，无权在事后申请再审，即使原审生效判决确实损害了当事人的合法权益。民事权益属个人权益，当事人有权作出处分。当事人对损害其权益的判决结果不上诉就是行使了自己的处分权，因此，法院对这类案件因当事人事后的申诉提起再审是不妥当的。第三、法院自身主动提起的审判监督程序和检察机关按审判监督程序提出的抗诉，只能针对原审生效判决确有违反法律禁止性、强制性规定的情况和损害社会公共利益的情况以及原审诉讼程序严重违反法律和审理案件的法官有贪污受贿徇私枉法行为。

目前，对两审终审制度的改革主张，多为将现行的两审终审制改为三审终审制。实行三审终审制仍有一系列的问题需要解决。