环境公益诉讼的原告资格

一、检察院

在世界范围内，根据环境公共信托论、环境权论、诉讼信托论、私人检察总长论和私人执行法律论等法律理论，环境公益诉讼的原告资格通常授予以下几种主体：检察院、环境行政机关、环境团体或个人。

在大陆法系和英美法系国家的环境法治中，检察院被普遍视为有资格提起环境公益诉讼的当然主体。作为最高法律秩序和道德秩序的代表者，检察院有权对民事和行政争议进行干预，以保护公益和维护法律。例如，德国的《行政法院法》明确规定联邦、州、地方公共利益的代表人——联邦最高检察官、州高等检察官和地方检察官，依法享有提起环境公益诉讼的权力。

在欧美国家，检察官隶属于司法行政部门，被视为政府的代表。而在中国，检察官是国家的法律监督机关，其监督职能主要体现在司法监督和执法监督两个方面。同时，中国的自然资源国家所有制也决定了检察机关作为所有者的代表有环境公益诉权。因此，检察机关作为环境公益诉讼的原告，不仅是行政机关执法监督者的身份，更是国家利益的代表起诉者。

中国多个地方已经率先制定了以检察院为原告的环境公益诉讼制度。例如，贵阳市的《促进生态文明建设条例》规定了检察机关、环境保护管理机构和环保公益组织可以依照法律对污染环境、破坏资源的行为提起诉讼。在司法实践中，山东省乐陵市检察院、广州市海珠区检察院和贵阳市检察院等检察院作为原告提起环境公益诉讼的案件基本上都获得了胜诉，这表明检察院作为环境公益诉讼的合格原告已经得到了中国地方立法和司法实践的认可。

作为起诉原告，检察院不仅符合其代表国家利益的身份，而且在环境公益诉讼中，检察机关必须抛弃监督者的法定身份，作为环境公益诉讼的一方平等主体，这种主体身份是一种拟制的国家利益代表身份，是和诉讼当事人平等的一种身份，以保证诉讼程序的平等。

然而，中国的检察院提起的环境公益诉讼仍然限于事后救济，与环境公益诉讼的主旨不符。环境公益诉讼的目的是预防性救济，防止环境受到不可逆转的损害。由于检察院的诉讼主体身份和诉讼证据收集等原因，检察院只能在环境公益诉讼案件中实行有限的事后救济。因此，检察院的监督是一种“结果”监督，只有在出现严重的环境污染结果时才能代表国家起诉。

二、环境行政机关

根据环境公共委托论、国家环境权论和诉讼信托论，环境行政机关有权提起环境公益诉讼。然而，由于环境法律的概括性和原则性，环境行政机关在具体执行环境法律中负有制定具体实施细则的任务，并被授权拥有强大的环境行政执法手段，以确保环境法律的严格实施。

在欧美国家，一般实行较为集中的环境监管体制。例如，美国设立了十大区环保分局，以确保联邦环境法律的实施。中国则实行统一和分散管理相结合的环境监管体制。上级环境行政机关在业务上对下级进行指导，地方环境行政机关受制于地方政府。这种体制导致环境行政机关在人事安排、机构设置和财政基金上都依赖于地方政府，并受到地方保护主义的影响。

在美国，环境行政机关可以作为任何“人”提起环境公益诉讼的主要原告之一。中国最高人民法院在2010年出台的《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》明确规定了环境行政机关提起环境民事公益诉讼的原告资格。自2002年以来，中国陆续有多起环境行政机关作为环境公益诉讼原告起诉的案件。然而，环境行政机关作为原告提起环境公益诉讼，必须在穷尽环境监管途径之前，在公民或环保团体因条件所限未能依法起诉之前，在检察机关因衡量多重公益而忽视环境公益之前提下方可提起。

三、环境团体

无论是在欧陆民法法系国家还是英美法系国家，环境团体都是最主要的环境公益诉讼原告之一。由于权力寻租和机构俘获导致政府失灵，再加上市场失灵，环境治理需要一个中立的第三方力量，以公益性、非营利性和服务社会利益为宗旨的环境团体成为环境治理的主力。

在发达国家，大量的环境公益诉讼案件由环境团体提起。例如，在美国，虽然公民诉讼制度赋予任何“人”享有环境公益诉讼资格，但实际上主要的环境公益诉讼案件都是由影响较大的环境团体提起的，如塞拉俱乐部和自然资源保护委员会等。在德国，环境团体和自然保护团体成为主要的环境公益诉讼原告。奥胡斯公约颁布后，欧盟各国制定了适应性立法增进公众参与环境司法。例如，德国颁布了《环境司法救济法》和修订的《联邦自然保护法》等法律，赋予了环境团体广泛的环境公益诉权。

中国的环境公益诉讼相关立法基本上赋予了环境团体起诉资格。例如，《贵阳市促进生态文明建设条例》规定环保公益组织可以依法对污染环境、破坏资源的行为提起诉讼，要求有关责任主体承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状等责任。司法实践中也已经发生了多起由环境团体起诉的环境公益诉讼案件。

与发达国家相比，中国的环境团体在环境公益诉讼的起诉上显得软弱无力。中国在社会团体管理上实行行政许可主义和双重管理体制，导致环境团体很难获得法定身份，社会捐赠制度不够健全且缺乏保障，使得环境团体很难获得发展所需的资金。公益性身份要求环境团体不能从事为公益活动筹集资金的营利性活动。这些因素极大地阻碍了中国环境团体的发展。因此，中国应该迅速完善制定社会团体的相关立法，借鉴发达国家的经验，赋予从事环境公益维护的社会团体以环保公益组织资格，并赋予这些环保公益组织环境公益诉权。