行政审判司法建议实证功能实现的正当性分析

行政诉讼的法院监督及司法建议的价值

一、司法权监督行政权的创新

1. 行政权必须受到司法权的监督

根据孟德斯鸠在《论法的精神》中的观点，任何拥有权力的人都有滥用权力的倾向，直到受到限制为止。行政法治的核心是权力的分权制衡，西方宪政理论中，司法权对行政权的监督是权力分配的基本模式，相互制约和相互监督是法治的重要表现。我国《行政诉讼法》第1条明确规定了我国行政诉讼的三重价值导向，即维护人民利益、保障行政机关依法行政以及保证法院依法行使职权。然而，仅仅依靠行政诉讼来监督行政权、推动行政机关依法行政是远远不够的，也难以实现预期的效果。

2. 司法权对行政权监督的本土化需求

在移植国外法律制度的过程中，我们不可避免地要探讨本土化的问题。由于法律移植的对象和接受者不可能完全相同，必然会出现各种排斥反应。行政审判司法建议是具有中国特色的、行政法本土化的重要范本。

当前，行政诉讼对行政权的监督存在较大局限性，主要表现在法院财权依赖政府，无法真正摆脱政府的制约和影响，面对行政机关的错误行为，法院很难做到完全公正。一旦行政权的扩展与普通民众的矛盾进入行政诉讼程序，法官往往更关注如何和解、博弈各方利益，而不是严格按照法律逻辑进行裁决。对于普通民众而言，行政诉讼的繁琐程序和不尽人意的诉讼效果往往让人望而却步，不如求助于政府的信访部门或党政机关。这导致了行政诉讼逐渐失去活力的局面。为改变这一现状，使行政诉讼焕发青春，笔者认为行政审判司法建议制度是对当前状况的良好回应。

二、能动司法，参与社会管理创新的时代需求

作为构建和谐社会、维护社会稳定的重要力量，法院积极参与社会管理已经成为共识。司法能动主义的本意是指法院以实现实质正义为目标，在法院的观点与立法、行政机关的法律政策发生冲突时，优先采用法院的观点，并以此影响立法和行政机关的决策。在行政审判中是否强调司法能动，取决于司法权对行政权的审查力度的把握。当前的行政诉讼模式可以被描述为“政治中的司法”，法院在各种力量博弈中自我限制，司法建议书反映了法院角色的分裂，一方面法院作为司法裁判者需要对进入诉讼的各类行政行为进行审查并得出权威结论，另一方面由于权威的弱化，法院也需要以公文等形式委婉地对行政机关的具体行政行为提出各类司法建议。当前中国的行政诉讼注定是一个多中心的司法图景，在这样的图景中，行政审判组织的作用非常有限。要想在有限的空间中跳出优美的舞蹈，需要制度上的创新。如果说司法建议制度是其极具魅力的舞衣，那么司法能动主义就是其优美舞步的舞美设计。当前的司法建议工作已成为法院参与社会管理创新的重要方式，是为大局服务、为人民司法的重要任务。

行政审判司法建议的价值和作用

行政审判司法建议作为行政审判权的一种延伸，通过裁判外的方式维护社会秩序，引导社会规则的形成，从而参与社会管理创新，满足时代的需求和召唤。