行政法中的形式审查与实质审查的规定

（一）《行政许可法》中有关形式审查的规定：

第三十二条 行政机关对申请人提出的行政许可申请，应当根据下列情况分别作出处理：

……

(四)申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当……

(五) ……申请材料齐全、符合法定形式，……应当受理行政许可申请。

……

第三十四条 行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。

申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。

根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。

再请大家看一个案例：三个自然人甲、乙、丙协议组建一个有限公司，共同委托一人丁到工商部门办理了公司名称预先核准登记，后委托代理人丁用盖有三人印章的材料向工商部门申请公司设立登记，获得批准，领取了公司营业执照。一年后，甲以工商部门没有尽到法定审查义务，未审清设立公司登记是否是其本人真实意思表示的情况下，批准公司登记，侵犯其合法权益为由，提起行政诉讼，要求撤销公司登记。

经法院调查，名称预先登记申请材料中的三人签名是真实本人签字，而设立登记申请材料中的签名是委托代理人丁所签。

原告甲在庭审中称，原来是想做股东的，后来不想做了，只想把原来准备投资的机器设备租给企业用，但另一位股东乙背着她指使代理人进行了上述登记。

被告工商部门辩称：按照有关法规和国家工商总局的文件，工商部门对申请材料的审查是形式审查，只依照有关法规审查材料的齐全性、合法性，材料的真实性由申请人自己负责。同时指出所有材料中均有股东甲的私人印签。

法院依据《公司法》第二十二条规定：“股东应当在公司章程上签名、盖章”，认为在申请材料中的公司章程不符合法律既要签名又要盖章的要求(只有股东甲的印签，而没有他本人的签名，签名系他人伪造)，工商部门在申请材料不符合法律规定的情况下，予以核准登记是违法的，因此，判决确认工商部门登记行为违法。

在当前司法实践中，对行政许可中的审查责任主要有三种观点，1、应该对材料的真实性进行审查(实质性审查);2、应该对材料的真实性进行必要的审查(有限的实质性审查);3、除法律法规有特殊规定的以外，只作形式审查。

而持第2种观点的人最多，上述案例的判决就反映了这种观点。该判决是建立在“行政许可机关应当审查签名的真实性”这样一个基础上的。这种观点认为行政许可机关应该进行必要的实质性审查，其尺度是以“应当能够发现”为标准，如在上述案例中，申请人提交的股东甲在公司设立登记申请材料中的签字与其先前提交的名称预先核准登记申请材料中的签字“明显不同”，工商部门应该能够发现而没有发现，在这种情况下核准登记应当承担行政违法的责任。表面看这样的分析似乎很有道理，但实际上却存在着很多的问题：

一、技术上缺乏可行性。

两次呈送的材料中的签字“明显不一样”就能断定签字不是出自同一个人吗?看起来一样的签字就肯定是一个人签的吗?都不能肯定。这些问题如果出现在诉讼中，一般都要经过司法鉴定，才能做出判决，即便是法官也无法仅用肉眼来做判决。

一般情况下，在只对申请人按法定要求提供的书式材料进行审查的情况下，要判断这些材料本身所载内容的真实性在技术上是不可行的。申请材料不是人民币，本身并不带有防伪标志，其所载内容是真是假更是无从判断。如一份股东会决议，上面记载某年某月，某某几位股东按照《公司法》的规定，召开股东会，通过什么决议。要想判断是否真有其事，是否真的按照《公司法》的规定进行，是否真的这几位股东参加，并由本人签字，光从材料本身是不可能做出判断的。而法律并没赋予行政许可机关要求提供其他材料佐证的权利，因此说，任何涉及真实性审查的要求在现有法律框架下都是不可能办到的。

二、法律上缺乏实际价值。

“必要的实质性审查”表面上看似乎比纯粹的“形式审查”合理，但事实上，并没有实际意义。再以上述案例为例，是否一开始就由他人伪造签名，并且在所有材料中保持统一的申请就比案例中的材料更真实呢?再则，行政许可机关在发现两次签名不一致的情况下，是以第一次的为真，而拒绝作出第二次许可呢，还是以第二次的为真而撤销第一次许可呢?而且，一般申请办理人与材料签署人大都存在委托代理关系，法律上并没有禁止代签名，这种情况在现实生活中是大量存在的，特别是在企业登记过程中，委托代理人往往在委托人授权“全权代办一切登记事务的”的情况下，持委托人的身份证件和印签，前往行政许可机关办理登记事务，并在委托人的授意下在有关材料上以委托人的身份代签名。从民法学上考量，这样的签名应该与委托人自己的签名是同样有效的，而且在某些情况下，即便是事前没有授权的“无权代理”，也存在着事后“追认”的可能性。所以，行政许可机关仅以类似问题而拒绝许可并无实际意义。

三、拒绝许可是违法的。

在上述案例中，法院认为，行政许可机关依据虚假的材料作出行政许可行为是违法的。笔者认为：恰恰相反，如果，行政许可机关以两次材料上的签字“明显不同”而拒绝作出行政许可才是违法行为。如果发生这种情况，申请人以行政许可机关“不作为”提起行政诉讼，法院能判行政许可机关胜诉吗，相信不能。一方面，根据《行政许可法》第三十四条的规定“申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的”，行政机关有“当场作出书面的行政许可决定”的义务;另一方面，又没有任何法律赋予行政机关审查签字真实性的权利，根据《行政许可法》第三十四条第二款的规定，只有“根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的”，行政机关才能“指派两名以上工作人员进行核查”。

四、这种观点的出发点也是错误的。

很多人之所以坚持“必要的实质性审查”的观点，其实是在为纠正错误的民事法律关系寻找依据。如在对上述案例的讨论中，部分法官认为：

即便是承认工商部门不需要(按照法规的要求)也不可能(按照实际操作的可行性)对申请人提交的材料进行真实性审查，只需要形式审查，但这只能说明工商部门没有过错。但是，申请登记的材料不是申请人当时的真实意思表示，因此公司的设立登记是违法的，应当被撤销。被告行政机关没有过错，不等于错误的行政行为可以不纠正，因此主张确认工商部门准予公司设立登记的行政行为违法，撤销被告核准公司登记的具体行政行为。

表面上看这个分析似乎很有道理，实际上这种想法也是错误的，它混淆了行政审判与民事审判的职能。行政审判是维护公法秩序的，目的是司法部门通过行政审判活动，告诉行政机关(或行政相对人)该怎么做，不该怎么做，从而维护国家正常的行政管理秩序，并不是来解决错综复杂的民事法律纠纷的。工商局颁发公司营业执照这个行为本身就具有双重性，一方面它是对民事法律关系的确认，包含了对公司法人民事主体资格的确认、各股东作为股东身份(从而拥有相应股东权利)的确认以及对公司拥有的法人财产的确认等私法内容。另一方面，它又包含了国家对市场主体经营资格的确认，包括名称字号、经营方式、经营范围等公法内容的确认。

再来分析上述案例，就不难看出，①这场法律纠纷的起因是原告对公司设立登记中确认的民事法律关系有异议，主要是对其作为股东的身份有异议;②真正损害原告合法权益的行为是股东乙冒用他人名义擅自处分他人权益的民事侵权行为，而不是工商局违法核准登记。行为的主体不是行政机关，内容也不是行政违法。③从侵权行为发生时间来看，在申请人准备申请材料，尚未进入工商部门行政审查过程前，该侵权行为已经发生。那么，既然这是发生在行政行为之前的民事活动(共同投资设立公司)过程中的一个民事侵权纠纷，工商部门在作出行政行为过程中又没有过错，为什么不把它交还给民事审判来解决呢?如果一定要通过行政审判来解决民事纠纷势必会造成民事审判与行政审判管辖关系的混乱。

如果认为行政机关在具体行政行为中完全是依法操作，没有过错，就应该驳回原告的行政诉讼请求，即便该行为确认的民事法律关系是错误的。不是因为他的诉求不合理，而是起诉的理由不成立，原告提起的是行政诉讼，他要你审判与回答的就是行政机关有没有违法。撤销具体行政行为的判决只能是因为该行政行为违法，既然行政行为没有违法，当然不能被行政审判撤销，因为行政审判是维护公法秩序的嘛。

如果想要维护自己的民事权益，当事人应该通过民事诉讼来达到目的，如在上述案例中，原告完全可以通过民事诉讼要求法院确认其与公司是财产租赁关系，而不是股东关系。然后由工商部门按照法院的协助执行通知书，进行变更登记。如果有损失，还可以通过诉讼要求弄虚作假的一方承担侵权赔偿责任。另外，工商部门也可以依据《行政许可法》第六十九条的规定，根据利害关系人的请求或者依据职权，在查明事实的情况下，撤销以欺骗、贿赂等不正当手段取得的行政许可。

反之，如果通过行政审判来纠正民事法律关系中的错误，会让行政机关不知所措。虽然按照法规，行政许可机关不需要审查材料的真实性，但在该案判决后，该市工商部门不得不对材料上的签字十二分地重视，一旦发现可疑的，就要求申请人重新递送材料，或者要求申请人亲自到场签字。如果申请人提出异议，就告知是法院的要求。我想这种做法与《行政许可法》的精神与要求完全是背道而驰的。

通过以上几个方面的分析，可以看出，《行政许可法》已经确立了以“形式审查”为一般原则，以“实质审查”为特殊原则的审查原则，而部分同志坚持“实质性审查”和“有限的实质性审查”在理论和实践上都是错误的。正确的观点应该是第3种观点“除法律法规有特殊规定的以外，只作形式审查”

作为法律的实施部门，我们都应该做到“有法必依”，严格按照法律规定的原则行政与审判，真正让《行政许可法》确立的“便民、高效、优质”的要求落到实处，真正体现“执政为民”的思想，不断提高党在人民群众中的威信。

(二)实质审查

实质审查，即行政机关审查申请人提供的材料在内容上的真实性、合法性。如申请人在申请中提交的身份证复印件和原件，如果对此采用实质审查，那么行政机关还需要到该身份证颁发的公安机关进行核实身份证原件，以确定它是否具有“真实性、合法性”。在《行政许可法》中，与形式审查一样，实质审查也涉及到两个法律条款，它们也有“一般规定”和“特别规定”之分。 1.实质审查的“一般规定”。《行政许可法》第34条第3款规定：“根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。”它不同于《行政许可法》第34条第2款规定构成了一个简易程序那样，能构成一个与之相对应的“普通程序”，它仅仅是普通程序中的一个“步骤”。 这个普通程序中的“步骤”，具有如下构成要件：(1)“根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实”。此可称为“裁量要件”，即是否实施这一步骤，由行政机关根据实际“需要”作出裁量。(2)“两名以上工作人员进行核查”。此可称为“实施要件”，即核查申请材料的真实性、合法性，必须由两名以上工作人员进行。如《消防法》第12条规定：“歌舞厅、影剧院、宾馆、饭店、商场、集贸市场等公众聚集的场所，在使用或者开业前，应当向当地公安消防机构申报，经消防安全检查合格后，方可使用或者开业。”对于消防安全许

可仅仅采用形式审查是不可能达到设置行政许可的预防性目的，必须采用实质审查。由于行政机关通过对申请人提供的材料进行审查是难以达到设置许可的目的，因此，必须派工作人员到“歌舞厅、影剧院、宾馆、饭店、商场、集贸市场等公众聚集的场所”去现场查看。 2.实质审查的“特别规定”。《行政许可法》第56条后段规定：“需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关依照本法第三十四条第三款的规定办理。”如同《行政许可法》第56条后段规定一样，这一规定也仅适用于“登记”许可程序中。根据这一规定，在登记审查中行政机关认为“需要对申请材料的实质内容进行核实的”，应当依照上述实质审查的“一般规定”进行实质审查。 难度。 在实行形式审查的同时，必要时，要结合其他审查方式。需要进行实质审查的，应当启动实质审查程序。需要进行实质审查的情形主要有以下四种：(1)审查时发现申请材料表面上存在瑕疵。如申请材料中有涂改痕迹等;(2)接到举报反映申请材料虚假，如反映公章、签字、文件造假等;(3)关系他人重大利益。如相邻关系、知识产权关系、契约关系等;(4)法律、法规、规章规定的需实质审查的情形。当然，在实际工作中，如何解决形式审查与实质审查在何时何种情况下适用，是一个相当复杂和技术性很强的课题，有待立法的进一步明确规范。