一、改革申诉制度的必要性及思路

　　（一）改革申诉制度的必要性

　　我国1979年刑事诉讼法仅以一个条文规定申诉制度，现行刑事诉讼法在此基础上增加了一个条文，尽管如此，我国申诉制度还是很不完善。由于没有形成一套完整有效的程序机制来规范申诉的提出与处理，因此在实践中存在诸多问题，使得一些正当的申诉投诉无门，一些不正当的申诉又无法抑止，既无法充分保护公民申诉权的行使，又影响了司法机关的正常工作秩序。笔者认为，申诉制度在以下方面存在问题：

　　1.申诉主体方面。原刑事诉讼法规定，当事人、被害人及其家属或者其他公民对已经发生法律效力的判决、裁定不服，都有权申诉，这就无限制地扩大了申诉主体的范围。现行刑事诉讼法将申诉主体限制在与原裁判相关的人，即当事人及其法定代理人、近亲属。应当说法律规定的申诉主体的范围是恰当的，有利于司法机关及时处理申诉，保护申诉权人的利益。但是，申诉主体之间没有主次与先后之分却是明显的不足。其结果可能是当事人及其法定代理人、近亲属数人同时申诉。笔者以为，这方面不妨借鉴别国的做法。法国刑事诉讼法规定，被定罪人享有再审申请权，如被定罪人无能力时，可属于其合法代理人。在被代理人死亡或宣布缺席后，则属于其配偶、子女、家属、全部财产继承人，或其明确委托的全权代表。日本刑事诉讼法则规定，再审的请求，可以由受宣判有罪的人或其法定代理人、保证人提起，受有罪宣判的人死亡或处于心神丧失的状态时，其配偶、直系亲属及兄弟姊妹可以提起。申请再审首要地是当事人的权利，因为他是生效裁判的直接利害关系人，只有当当事人没有能力提起时，其法定代理人、近亲属才有权提起再审的申请，这是法国和日本刑事诉讼法关于再审申请的规定的共同特点。其意义在于尊重当事人的个人意愿，同时兼顾法定代理人及近亲属的利益；既有利于保护申诉权，又有利于保障再审申请提起的严肃性。与之相比，我国刑事诉讼法的有关规定则尚待改进。对此，后面还要述及。

　　3.申诉期限方面。我国现行法律对申诉的期限没作规定，申诉人可以对任何时与日的判决、裁定提出申诉，这是造成申诉案件积压多、重复申诉率高的重要原因之一。有关统计资料表明，我国基层人民法院的信访重复率30％左右，有的甚至达到60—70％，中、高级人民法院平均每年也接待来访37000多人次，收到来信17万件左右。不少人多次申诉，申诉多年。重复申诉使司法机关陷入大量的审查申诉的工作之中，也给申诉人带来了精神上的痛苦和物质上的损失。

　　4.申诉理由方面。我国刑事诉讼法规定，当事人及其法定代理人、近亲属对已经发生法律效力的判决、裁定可以提出申诉。虽然刑事诉讼法第204条规定了几种产生法院重新审判效力的申诉的情形， 但并未规定为申诉的理由，即申诉可以不附理由。因此，不管有无正当理由，或者理由充分不充分，只要不服法院的判决和裁定，申诉权人都可以提出申诉，要求重新审判，这就给无理申诉的人开了方便之门。申诉作为一种诉，必须有理由，即必须符合条件才能提出。申诉没有理由限制也是造成滥申诉、申诉质量不高的重要原因之一。

　　5.审查申诉的期限方面。现行刑事诉讼法对人民法院、人民检察院接受申诉后审查处理的期限没有作出规定。实践中，由于部分申诉迟迟得不到处理和答复，影响了当事人及时、有效地得到救济。法律没有对审查申诉的期限予以明确规定，是司法机关接受申诉后出现办事拖拉现象的一个重要原因。当然，最高人民法院的有关司法解释已对人民法院受理申诉后的审查期限作了规定，即人民法院受理申诉后，应当在三个月内作出决定，至迟不得超过六个月。但是它并没有被吸收进刑事诉讼法成为立法规定并为包括人民检察院在内的司法机关在审查申诉时一体遵守的法定期限。

　　以上几方面的问题，突出地反映了刑事申诉制度不健全带来的种种弊端。因此，要解决这些问题，从根本上改变申诉难、滥申诉的状况，就必须改革现行刑事申诉制度，完善立法，把申诉纳入诉讼轨道。

　　（二）改革申诉制度的思路

　　我国宪法第41条规定，公民有向国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，有关国家机关必须查清事实，负责处理。但是，把刑事申诉仅仅作为一项民主制度来确定是不够的。因为刑事申诉不同于其他民主权利，它是对产生在诉讼过程中司法机关的错误裁判要求重新审理的权利。确保当事人的这样一项权利的真正实现，没有诉讼程序的保证，则只能成为一句空话。当前，人们普通反映申诉难、无人管，恐怕与此有很大关系。在笔者看来，申诉不能仅作为民主制度来确定，同时也应作为诉讼制度来确定。这里需要说明的是民主权利与诉讼权利的关系问题。一般说来，民主权利的外延广于诉讼权利，诉讼权利是民主权利的一种表现形式，是民主权利在具体诉讼程序中的体现和运用。从这一前提出发，不难明了，不把申诉作为一项诉讼权利来规定，申诉的民主权利不诉讼化，就不能以诉讼制度的形式，落实到具体的程序上，就不能确定与之相适应的适合诉讼特点的具体解决办法，当事人的申诉权利仍然是空中楼阁，其诉讼的民主权利也无法得到真正实现。[page]

　　前面述及应将刑事申诉作为诉讼制度来确定，不仅如此，从诉讼理论上看，申诉属于诉讼的一种，亦应把申诉纳入诉讼程序的范畴之内。传统的诉讼理论认为，诉，就是当事人向法院提出的保护其合法权益的请求。诉有以下三个特征：（1）是当事人获得司法保护的一种请求；（2）是用来保护当事人合法权益的一种诉讼手段；（3）是法院行使审判权的前提和基础，只有有了诉，人民法院才能进行审判，所以，诉是开端，诉是起点。这三个特点是一种行为作为诉所必须具备的构成要件。考察申诉是不是一种诉，同样也须以此作为衡量的标准。

　　其次，申诉是国家保护当事人合法权益的一种诉讼手段。为了保护当事人合法权益设立了多种多样的诉讼手段，不同的诉讼手段有不同的功能，起诉手段是最基本最重要的诉讼手段，这是其他诉讼手段的前提和基础，没有起诉，就没有人民法院的审判，整个案件就不能纳入诉讼轨道中，其他的诉讼手段就无从行使。上诉手段是起诉手段的继续，旨在通过二审程序这道防线纠正一审法院错误的判决、裁定，保护当事人的合法权益。反诉手段是通过对被告人提起反请求的方式来保护被告人的合法权益。而申诉则是当事人通过对已结案件的请求再次审查处理的方式，引起司法机关对案件的重新审理或审查，从而获得司法的再次保护。可见，这种诉讼手段具有对一审、二审程序的后控力，是一种特殊诉讼手段。需要强调指出的是，这里的申诉不同于一般行政意义上的申诉或向国家权力机关的申诉，我们所说的申诉是指同案件有关的当事人或其他利害关系人向司法机关提出的申诉，正是在这种意义上才视其为诉讼手段；而行政申诉或向国家权力机关提出的申诉，由于受诉机关不是司法机关，申诉人的请求亦不是要求取得司法保护，所以，它是公民的民主权利并非诉讼权利，从而也就是民主的手段而非诉讼手段。

　　第三，申诉是导致法院行使审判权的一种前提和基础。根据我国刑事诉讼法第205条的规定， 有权提起审判监督程序的机关是最高人民法院、上级人民法院、最高人民检察院、上级人民检察院和各级人民法院院长。申诉并不直接引起审判监督程序的开始。但是，申诉是提起审判监督程序的最经常的材料来源。司法实践中，最高人民法院、上级人民法院、最高人民检察院、上级人民检察院和各级人民法院院长提起审判监督程序主要是依据申诉人的申诉要求。当然，提起审判监督程序还有其他材料来源，如其他机关、团体、企业、事业单位和新闻媒介等对生效裁判提出的有关意见，各级人民代表大会提出的议案，司法机关对已决案件所进行的定期或不定期的检查、复查等。但是，仅就因申诉而引起的再审而言，不能不说申诉是引发再审程序的一种前提与基础。在此种案件中，没有申诉人的申诉，就没有司法机关的再审审查，没有司法机关的再审审查，也就不会有再审程序的开始，这里，考察申诉是导致法院行使审判权的一种前提和基础，必须把某一申诉和该申诉引起的某一再审程序放在特定的环境中去审视，在事物的相对独立中求得统一。

　　建立我国的申诉程序，在借鉴别国经验的同时，还应同我国的基本法律制度相适应。根据宪法和刑事诉讼法的规定，人民检察院是我国的法律监督机关，当事人等对生效的判决、裁定，不仅可以向人民法院申诉，而且可以向人民检察院申诉，并且上级人民检察院对生效的判决、裁定，如果发现确有错误，有权按照审判监督程序向同级人民法院提出抗诉，接受抗诉的人民法院应当重新审理。从以上规定出发，笔者认为，在把申诉纳入诉讼程序建立申诉程序时，可以将申诉程序予以分解，即包括向人民法院提出申请再审的程序和向人民检察院提出申请抗诉的程序。这一思路的意义在于它把人民法院和人民检察院在申诉程序中的不同地位作了区分，符合我国刑事诉讼法有关规定的精神。这两种程序无疑都突出了当事人等申请权人的作用，使他们具有了不同于以往申诉制度中的地位。但就二者而言，仍存在一些差异。再审申请权是一种诉权，具有直接引起人民法院对案件进行再审的法律效力。换言之，人民法院对申请的审查，是再审的组成部分，经审查，对不符合法定条件的申请，不予立案或裁定驳回，对符合法定条件的申请，应决定再审。抗诉申请权，严格地讲，它不是一种诉权。但是，只要申请权人的申请符合法定条件，人民检察院即应提起抗诉，同样必将引起再审程序，从这个意义上讲，抗诉申请权也就具有了诉权的某些特征。[page]

　　申请再审程序和申请抗诉程序共同构成了我国申诉程序的全部内容。建立完善的申请再审程序和申请抗诉程序，是改革申诉制度的必由之路，也体现了我国刑事申诉程序的特色。下面具体阐述建立这两种程序的构想。

　　二、建立申请再审程序的构想

　　申请再审程序是指申请权人对已经发生法律效力的判决、裁定，向法院提出再审请求，由法院审查后予以处理的程序。这一程序包括再审申请的提出和审查处理两项内容。

　　（一）再审申请的提出

　　1.申请再审的主体

　　申请再审的主体，即再审申请权人，是指有权向人民法院申请再审的人。对于这一问题，不同国家的规定是不同的。

　　一些国家刑事诉讼法对于申请再审的主体，作了严格限制。我国法律注重对被告人和被害人权利的同等保护，基于这一法律精神，笔者认为，再审申请权作为一种诉权，应由案件当事人双方享有。具体说来，应当由当事人及其法定代理人行使。现行刑事诉讼法规定，当事人的近亲属也可以提出申请。笔者认为这一规定可以保留，但必须附加一定的条件即只有当事人死亡或丧失意思表示的能力时，当事人的近亲属才可以提出再审的申请。这样规定，既能够有效保护再审申请权的行使，又可限制不必要的申请，实现申请再审程序的规范化。

　　综上，申请再审的主体应当是：（1）当事人及其法定代理人；（2）当事人死亡的，为其近亲属。附带指出，原被告人死亡的，可以提出有利于他的再审申请，但不能提出不利于他的再审申请。前者是为了保护原被告人的近亲属的利益，后者则是因为此时已失去了刑事追究的对象。需要特别说明的是，监狱和其他执行机关在刑罚执行中，罪犯提出再审申请的，应当转请原判人民法院审查处理。

　　2.再审申请的管辖

　　再审申请的管辖，是指申请主体应向哪一级人民法院提出再审的申请。为了实现申请再审的主体充分有效地行使再审申请权，保证人民法院审查再审申请的顺利进行，法律应规定，申请再审应当向作出发生法律效力的判决、裁定的法院（多为原审法院）提出。如果该原审法院认为申请不符合法定条件，可裁定驳回。申请人不服裁定的，可以向上一级法院提出申请，上一级法院经审查认为不符合法定条件，仍可裁定驳回申请。上一级法院裁定驳回申请的，申请人不得以同样的理由向法院再次提出再审申请。因此，再审申请主体只能向原审法院及其上一级法院提出再审的申请，而不能向其他法院提出再审申请，并且必须先向原审法院提出，然后才能向上一级法院提出。

　　3.申请再审的理由

　　申请再审，必须附有理由，以保证其严肃性。因此，应当明确规定申请再审的理由。我国现行刑事诉讼法第204 条规定了人民法院对案件应当重新审判的四种情形，这些情形是人民法院重新审判案件的条件。为了保持法的稳定性和连贯性，笔者认为，可以将这四种法定情形作为申请再审的理由。这些理由包括：

　　（2）据以定罪量刑的证据不确实、 不充分或者证明案件事实的重要证据之间存在矛盾的。这是指案件本身由于采证不当而导致认定事实上发生错的情形。这里包含两方面内容：第一，原判决、裁定据以定罪量刑的每一证据不确实、不充分。证据不确实是就证据质的方面而言，即指对定罪量刑的每一证据没有做到查证属实；证据不充分是就证据量的方面而言，指案件现有的证据不足以达到证明案件事实的要求，如据以定案的证据没有旁证或佐证，或者存在着尚未查实的证据。第二，证明案件事实的主要证据之间存在矛盾。证据确实、充分后，还必须对各种证据进行综合分析，看得出的结论是否唯一，如果结论是唯一的，则说明证据与证据之间，证据事实与案件事实之间的矛盾都已合理排除，案件事实不存在其他可能性，而只有现结论。

　　（3）原判决、裁定适用法律确有错误的。 这主要是指定罪量刑上有错误和适用刑罚上有错误两种情况。前者包括：错误地认定案件性质，将无罪作为有罪判处或者将有罪作为无罪判处，错定罪名，混淆了此罪与彼罪或一罪与数罪的界限；后者包括：量刑畸轻畸重，轻罪重判或重罪轻判。如在没有法定加重情节的情况下判处的刑罚超出法定刑。同时，法律规定的诉讼程序是保证实体法正确实施的必要条件，因此，严重违反法律规定的诉讼程序，导致判决、裁定发生错误的情形，也属于原判决、裁定适用法律确有错误的一种具体表现。

　　凡是不具有上述理由的再审申请，人民法院应拒绝受理。当然，由于申请人并不那么深谙法律，能够精确地提出符合上述一种或几种理由，但只要申请人有足够的事实说明具备上述情形之一，就具备了申请再审的理由，人民法院就应当重新审判。

　　4.申请再审的期限

　　申请再审的期限，是指申请再审必须在判决、裁定发生法律效力后的一定期限内提出，超过申请再审的期限的，人民法院将不予受理。

　　有一些国家对申请再审的时间未作限制，如法国和日本。由于法国和日本均只允许对原审被告人有利的再审，因此其未限制申诉时间的目的在于充分保护原审被告人的利益。也有一些国家对申请再审的时间作了限制性规定，如奥地利、独联体。奥地利刑事诉讼法第354条规定，对有利于受判决人的重新进行刑事诉讼的请求，即使在被告人死后，也可提出有利于该人的重新进行刑事诉讼的请求。但对不利于受判决人的重新进行刑事诉讼的请求，检察官或自诉人只有在该行为尚未失去追诉时效时方可请求重新进行刑事诉讼。

　　在我国，对申请再审的期限是否予以限制以及如何限制，有不同的观点。有的人认为，设置再审程序的目的，是为了纠正错误的生效裁判救济当事人的合法权利，为了彻底纠正错误，对申请再审不应规定期限。有的人认为，申请再审没有时间限制，判决后几年，甚至十几年或更长的时间都可以申请再审，一方面可能由于时过境迁，失去调查的条件，增加查处的难度，另一方面，由于随时随决性的再审申请量的不断累积，使司法机关处于穷于应付的状态，难以集中、及时地处理那些确属冤错的案件。同时长此下去，已经发生法律效力的判决、裁定很难有稳定性。对提出申请规定必要的时间，则会使有权提出申请的人，在限定的时间内考虑是否提出申请和以什么理由提出，从而及早提出请求。这不仅不会影响申请人行使再审申请权利，而且也能保证司法机关及早复查，及时发现和纠正错误的裁判。（注：陈光中、严端主编：《中华人民共和国刑事诉讼法修改建议稿与论证》，中国方正出版社1995年版，第334—335页。）

　　申请再审程序要求对审查再审申请必须有时间限制，即须规定审查再审申请的期限。对人民法院审查再审申请作出时间限制，对于及时迅速地处理再审申请案件，使申请人免受诉讼之累，充分保障申请人的合法权益，具有重要意义；还可以促使办案人员树立期限观念，缩短诉讼期间，以建立再审申请的良好秩序，完善再审程序。

　　关于人民法院审查再审申请的期间应如何规定，笔者认为，应从既有利于保护申请人的权益又能保证人民法院审查工作的顺利完成两方面出发来确定。为此，可以规定，人民法院审查再审申请，应当在受理后二个月内作出处理，至迟不得超过三个月。

　　（二）再审申请的审查处理

　　1.审查内容

　　审查再审申请，由人民法院告诉申诉庭或其他专门庭进行。审查的内容和要求包括：

　　（1）对再审申请形式要素的审查。 再审申请的形式要素是否合格与完备，是再审申请能否成立的必要条件，审查内容包括：第一，再审申请人是否享有申请权；第二，必须是对人民法院已经发生法律效力的判决或裁定不服提出的再审申请；第三，审查申请人的申请理由和提供的根据；第四，审查申请再审的案件是否符合管辖规定。

　　上述审查的形式要素，是进一步审查的起点和基础。有的申请需要进一步审查，有的申请审查后可予以驳回。对有进一步审查必要的申请，则进入对案件原判认定的事实、适用法律和审判程序等涉及案件实质内容的审查阶段。

　　（2）对案件实质内容的审查。第一，审查案件事实。 主要是在原有证据的基础上，进一步甄别、审查、判断证据，对原判认定的事实予以再认识。审查案件事实，既要审查原裁判认定犯罪构成方面的事实，亦即审查原裁定认定的事实是否符合犯罪构成；又要审查有关具体应用刑罚方面的事实，如有关累犯、自首、立功、犯罪预备、未遂、中止的事实等。第二，审查原裁判适用法律是否正确。第三，审查审理程序是否合法。从广义上讲，这也是审查原裁判适用法律是否错误的一个方面。所不同者，审查原审程序上错误，必须以该案违反程序法的错误可能影响原裁判的正确性为原则。

　　2.审查程序

　　（1）登记收案。凡是向人民法院提出再审申请的， 均应先进行登记，然后进行程序性审查。对符合再审申请形式要件的，应当立案；否则不予立案，并通知申请人。

　　（3）制作审查报告。全面审查后，应制作审查报告。 叙述原审被告人的自然情况，原裁判认定的犯罪事实和处理情况，申诉人的申诉理由和要求，复查情况及其他需要说明的问题。应对原裁判认定的事实、证据、罪名、刑罚、程序和法律等方面提出意见。

　　（4）合议庭评议。承办人写好审查报告后， 应及时安排合议庭合议。合议庭评议后，根据民主集中制原则，以多数人的意见为合议庭的结论，少数人的意见应如实记入评议笔录。合议庭成员应在评议笔录上签名。

　　（5）审查后的处理。经审查，对不符合再审条件的， 可对申请人做息讼服判工作，劝其撤诉；说服不了仍坚持申请再审的，应当裁定驳回。对符合再审条件的，应决定再审。

　　三、建立申请抗诉程序的构想

　　这里的申请抗诉程序，是指申请权人对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，向人民检察院申请提起抗诉，并由人民检察院审查处理的程序。[page]

　　在这一程序中，申请抗诉的管辖也实行“两申终申制”，即申请人应首先向原审人民法院的同级人民检察院提出申请，同级人民检察院决定不提起抗诉的，申请人可以向上一级人民检察院提出申请，上一级人民检察院仍决定不提起抗诉的，申请人不得以同样理由向人民检察院申请提起抗诉。另外，申请抗诉的主体、理由、期限以及审查申请的期限与申请再审程序的有关规定相同。人民检察院对抗诉申请审查后，如果认为符合再审的条件，应决定提起抗诉；如果认为不符合再审的条件，应劝申请人撤回申请，申请人仍坚持申请抗诉的，应制作不提起抗诉的决定书通知申请人。同级人民检察院决定抗诉的，由上一级人民检察院向同级人民法院提出。

　　这里的申请抗诉不同于第二审程序中的请求抗诉，表现在以下几个方面：

　　（1）对象不同。 前者是针对于人民法院已经发生法律效力的判决、裁定提出的，后者则是对于地方各级人民法院第一审的判决、裁定提出的。

　　（2）主体不同。前者的主体是当事人及其法定代理人， 当事人死亡的或者丧失意思表示能力的，其近亲属有权提出申请；而后者的主体是被害人及其法定代理人。

　　（3）管辖不同。前者应先向原审法院的同级检察院提出， 若不服不提起抗诉的决定，还可以向上一级检察院提出申请，上一级检察院若仍作出不提起抗诉的决定，申请人不得以同样理由向检察院提出抗诉的申请；而后者应当向作出一审判决的法院的同级检察院提出。

　　（5）期限不同。前者可分为两种情形， 一是提出有利于原审被告人的抗诉申请不受期间限制，其次是，对原审被告人不利的抗诉申请应在法定追诉时效内提出；而后者要求必须在接到一审判决书后5 日以内提出。

　　（6）审查申请的期限不同。对前者而言，审查申请的期限为2个月，至迟不得超过3个月；而后者要求检察院必须在收到请求后5日以内作出是否抗诉的决定并且答复请求人。